洶涌民意之下，在深圳暫避了幾天風(fēng)頭的“惡導(dǎo)游”阿珍7月27日回到了香港，通過傳媒公開向內(nèi)地游客和香港市民道歉。香港長期實(shí)施自由經(jīng)濟(jì)政策，政府嚴(yán)守底線，除非形勢緊急，不會(huì)介入或者干涉市場的定價(jià)行為。因此，可以大膽推測，特區(qū)政府不會(huì)去規(guī)制旅行社的“定價(jià)”，而是會(huì)讓市場去自發(fā)調(diào)節(jié)，優(yōu)勝劣汰。但同時(shí)會(huì)嚴(yán)格規(guī)范旅行社的“行為”，明文規(guī)定其不能做的事情并設(shè)定法律責(zé)任。
最近的香港導(dǎo)游強(qiáng)制購物事件，自從“阿珍辱罵內(nèi)地游客”的視頻上傳到網(wǎng)絡(luò)，就如同平靜的池塘丟下一塊巨石，點(diǎn)燃了網(wǎng)民火熱的情緒。內(nèi)地從南到北的十多家媒體異口同聲，口誅筆伐；國家旅游局也很少見地發(fā)出了旅游警示；絕大多數(shù)民眾都將矛頭對準(zhǔn)了“阿珍”。就連香港的主流媒體，也以“阿珍”為恥，認(rèn)為這一事件使香港蒙羞。
洶涌民意之下，在深圳暫避了幾天風(fēng)頭的阿珍7月27日回到了香港，通過傳媒公開向內(nèi)地游客和香港市民道歉。阿珍的行徑固然讓人氣憤，也必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；但把怒氣都撒在阿珍身上又是否客觀、公平呢？是的，在內(nèi)地游客的眼中，阿珍是個(gè)惡導(dǎo)游；但在家人和朋友眼中，阿珍又是一個(gè)可憐的單親母親，是一個(gè)孤立無援、辛苦打拼的新移民；而在整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)鏈中，阿珍又處在最底層，不僅沒有底薪，還要向旅行社交納不菲的費(fèi)用，只能靠購物回扣和游客小費(fèi)來過生活。
其實(shí)，強(qiáng)制購物已經(jīng)成為旅游業(yè)的一個(gè)“潛規(guī)則”，不僅是在香港，在內(nèi)地的不少地方也是大行其道。我們與其情緒化地將矛頭對準(zhǔn)“阿珍”，不如理性、深刻地檢討一下兩地的旅游監(jiān)管制度，看看問題出在哪里，再尋求治理之道。
罪魁禍?zhǔn)?ldquo;零團(tuán)費(fèi)”
“阿珍事件”發(fā)生后，各個(gè)方面都將矛頭指向了“零團(tuán)費(fèi)”。旅游發(fā)展局資料顯示，目前只有15%的內(nèi)地訪港團(tuán)，是參加團(tuán)費(fèi)合理及品質(zhì)有一定保障的優(yōu)質(zhì)誠信游，其余85%都是參加低團(tuán)費(fèi)的旅行團(tuán)來港。不少低價(jià)團(tuán)的團(tuán)費(fèi)連支付機(jī)票、酒店的費(fèi)用都不夠，但香港旅行社卻樂此不疲地接待這些旅游團(tuán)，甚至愿意支付“人頭費(fèi)”接團(tuán)，原因就是可以將旅客帶到指定購物點(diǎn)購物，賺回相當(dāng)數(shù)量的傭金。部分旅行社為避免因旅客購物消費(fèi)不足而虧本，更將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至導(dǎo)游身上，要求導(dǎo)游墊付多方面的費(fèi)用，或令導(dǎo)游以旅客購物來回扣支薪等；而導(dǎo)游往往因議價(jià)能力低，只好接受這些不合理?xiàng)l件。但此舉卻令導(dǎo)游有很大的誘因要求旅客增加購物，成為不斷發(fā)生沖突的導(dǎo)火線。總之，“零團(tuán)費(fèi)”這種以“回扣”為主的經(jīng)營模式，形成了旅行社、導(dǎo)游向旅客施壓購物的惡性循環(huán)。導(dǎo)游和旅行社失去了為旅客提供旅游服務(wù)的角色，淪為替店鋪提供客源的代理，有違行業(yè)的基本操守。
立法能夠管住“零團(tuán)費(fèi)”嗎
特區(qū)政府商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局局長劉吳惠蘭宣布，特區(qū)政府與旅游業(yè)議會(huì)已成立專責(zé)小組，重點(diǎn)研究“零團(tuán)費(fèi)”及導(dǎo)游服務(wù)規(guī)管事宜，9月底前完成報(bào)告并提出解決問題的建議。有不少人士建議，既然“零團(tuán)費(fèi)”是導(dǎo)致強(qiáng)制購物的重要原因，就應(yīng)當(dāng)立法嚴(yán)禁“零團(tuán)費(fèi)”。那么，是不是通過立法禁止就能管得住“零團(tuán)費(fèi)”呢？
出現(xiàn)“零團(tuán)費(fèi)”的根本原因，不在于充滿誘惑和技巧的營銷手段，而是客觀存在的市場需求。內(nèi)地是一個(gè)龐大的游客市場，當(dāng)然也有不同的層次和需求。既有少部分注重休閑、旅游品質(zhì)的高收入群體，也有大量熱衷觀光、購物的中低收入群體。針對前者，“零團(tuán)費(fèi)”乃至“負(fù)團(tuán)費(fèi)”是打動(dòng)不了的，他們只會(huì)選擇自由行或者高品質(zhì)的“純玩團(tuán)”；只有后者，才是“零團(tuán)費(fèi)”、“低團(tuán)費(fèi)”的目標(biāo)群體，他們的收入并沒有高到隨心所欲，但又很想出來游玩；所以只要價(jià)格有吸引力，哪怕行程中安排購物等非旅游項(xiàng)目，也會(huì)欣然接受。因此，“零團(tuán)費(fèi)”、“低團(tuán)費(fèi)”并不是通過簡單的立法就能徹底禁止的，因?yàn)檫@不僅是一種營銷模式，也有現(xiàn)實(shí)的市場需求。內(nèi)地的《旅行社管理?xiàng)l例》明文規(guī)定，嚴(yán)格禁止旅行社低于成本報(bào)價(jià)，但“零團(tuán)費(fèi)”、“低團(tuán)費(fèi)”仍然是屢禁不止，就是這個(gè)原因。即使香港也立法規(guī)管“零團(tuán)費(fèi)”、“低團(tuán)費(fèi)”，這種行銷手段還會(huì)通過折扣、返點(diǎn)、贈(zèng)送禮品等形式變相出現(xiàn)，最終還是治標(biāo)不治本。
真正需要監(jiān)管的，恰恰不是“零團(tuán)費(fèi)”、“低團(tuán)費(fèi)”這一形式，而是其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。換句話說，旅游政策應(yīng)當(dāng)允許“零團(tuán)費(fèi)”、“低團(tuán)費(fèi)”的存在，滿足市場的客觀需求，但要從制度上明確，旅行社可以在雙方合意的前提下安排購物行程，通過向零售商收取“人頭費(fèi)”的形式來彌補(bǔ)虧損甚至達(dá)到盈利，但要嚴(yán)禁給游客設(shè)定購物總額、向游客強(qiáng)制推銷商品。如果旅行社和導(dǎo)游按照游客的購物金額向零售商收取“回扣”，應(yīng)當(dāng)將其視為一種變相的腐敗行為，有關(guān)反腐機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)。
香港長期實(shí)施放任、不干涉的自由經(jīng)濟(jì)政策，政府嚴(yán)守底線，除非形勢緊急，不會(huì)介入或者干涉市場的定價(jià)行為。這一點(diǎn)也與內(nèi)地有所不同。因此，可以大膽推測，特區(qū)政府不會(huì)去規(guī)制旅行社的“定價(jià)”，而是會(huì)讓市場去自發(fā)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)自由競爭，優(yōu)勝劣汰。同時(shí)，會(huì)嚴(yán)格規(guī)范旅行社的“行為”，明文規(guī)定其不能做的事情并設(shè)定法律責(zé)任。其實(shí)，政府需要做的，就是當(dāng)好“守夜人”，加強(qiáng)消費(fèi)宣傳與指導(dǎo)，針對存在的消費(fèi)欺詐和陷阱，及時(shí)發(fā)出消費(fèi)警示；對發(fā)生的消費(fèi)糾紛，一方面依法嚴(yán)厲追究違法責(zé)任，另一方面提供公平合理的救濟(jì)機(jī)制和調(diào)處機(jī)制。
監(jiān)管模式要不要改進(jìn)
“阿珍事件”發(fā)生后，很多人都質(zhì)疑香港的旅游監(jiān)管體制，認(rèn)為該事件絕非僅僅由個(gè)別從業(yè)人員的操守引起，要徹底解決問題，就必須正本清源，改革監(jiān)管體制。
目前香港有三大機(jī)構(gòu)涉及旅游業(yè)，第一家是官方的旅游事務(wù)署，隸屬于特區(qū)政府商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，負(fù)責(zé)旅游設(shè)施及政策事務(wù)；第二家是半官方的旅游發(fā)展局，負(fù)責(zé)宣傳推廣；但是，最關(guān)鍵的監(jiān)管工作卻落在了由業(yè)界組成的行業(yè)自律組織“旅游業(yè)議會(huì)”身上。
以前常說，具有官方背景的行業(yè)協(xié)會(huì)，脫離不了“二政府”的影子，仍然是用行政的方式來管行業(yè)，起不到服務(wù)和自律的作用。但是，真正獨(dú)立的行業(yè)協(xié)會(huì)，在沒有監(jiān)督時(shí)卻很有可能蛻化為另一個(gè)利益集團(tuán)，只顧短期利益不管長遠(yuǎn)發(fā)展，疏于監(jiān)管，不管自律。“旅游業(yè)議會(huì)”就是一個(gè)很典型的例子，其成員本來就是香港各大旅行社，讓自己人來管自己人，都不愿意下重手去處罰，又怎么能管得好呢？
此外，香港大部分導(dǎo)游都沒有固定工資，部分人還要貼錢向旅行社“購買”內(nèi)地入境團(tuán)，各界一直呼吁為導(dǎo)游設(shè)定固定底薪制度，但在旅游業(yè)界的抵制下，最后不了了之。由此可見，在涉及各大旅行社利益時(shí)，作為自律行業(yè)組織的“旅游業(yè)議會(huì)”根本沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
因此，“阿珍事件”的出現(xiàn)，與香港的旅游監(jiān)管體制也有一定的關(guān)系。“旅游業(yè)議會(huì)”名為行業(yè)自律組織，實(shí)則是各大旅行社利益的代言人，不敢管也管不好；特區(qū)政府的旅游機(jī)構(gòu)只管制定政策和負(fù)責(zé)推廣，沒有行使起必要的監(jiān)管職權(quán)；這才導(dǎo)致了強(qiáng)制購物事件屢屢出現(xiàn)，得不到根本解決。
跨境合作乃是關(guān)鍵
講一句公道話，“阿珍事件”的出現(xiàn)，板子也不能全打在香港身上。因?yàn)榇蠖鄶?shù)內(nèi)地游客都是在本地報(bào)團(tuán)后才到香港旅游的。因此，雖然出現(xiàn)問題的是香港旅行社，但也不能忽視對作為“發(fā)包方”或者“委托方”的內(nèi)地旅行社的監(jiān)管。這些內(nèi)地旅行社，是否與游客簽訂了基于雙方合意的合同，合同是否有格式條款，有沒有向游客提前告知購物安排，接團(tuán)的香港旅行社及其導(dǎo)游是否有合法的資質(zhì)和良好的信譽(yù)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)入內(nèi)地旅游監(jiān)管者的視野。如果內(nèi)地旅行社用低于成本的價(jià)格甚至是“零團(tuán)費(fèi)”、“負(fù)團(tuán)費(fèi)”來招徠游客，破壞市場競爭秩序，更應(yīng)當(dāng)依照反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法予以嚴(yán)懲。香港與內(nèi)地還要建立信息通報(bào)機(jī)制，香港應(yīng)當(dāng)及時(shí)向內(nèi)地有關(guān)部門通報(bào)被取消資質(zhì)或者投訴率較高的旅行社名稱，通過內(nèi)地有關(guān)部門公示消息，提醒內(nèi)地旅行社謹(jǐn)慎選擇合作伙伴；內(nèi)地也應(yīng)及時(shí)向香港的有關(guān)機(jī)構(gòu)通報(bào)違法的旅行社名稱，香港的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用，及時(shí)制止業(yè)內(nèi)旅行社與違法的內(nèi)地旅行社合作。
“名聲口碑”最重要
香港雖有天然良港，但地方卻很小，也沒有什么自然資源。香港之所以能夠成為世界矚目的城市，絕對離不開幾十年里打拼出來的“名聲”和“口碑”�？梢哉f，“名聲”和“口碑”是香港的金字招牌，是最重要的資源，需要好好珍惜和善加維護(hù)。
正因?yàn)槲锩纼r(jià)廉、服務(wù)熱情，加上免稅港的優(yōu)勢，才使得香港贏得“購物天堂”的美譽(yù)，吸引了大量游客。時(shí)至今日，旅游業(yè)已成為香港經(jīng)濟(jì)重要支柱，關(guān)系到旅游、零售、飲食、娛樂多個(gè)勞動(dòng)密集型行業(yè)，不僅給香港帶來了豐厚的商機(jī)，也給市民提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。與旅游相關(guān)的收入已占香港本地生產(chǎn)總值的十分之一，可以說是舉足輕重。
因此，香港如果不能妥善處理好“阿珍事件”，并以此為契機(jī)檢討旅游監(jiān)管體制，清理整頓好旅游行業(yè)，而是放任害群之馬繼續(xù)損害香港旅游業(yè)的美譽(yù)，必然會(huì)喪失內(nèi)地這個(gè)全世界都矚目的大市場，也會(huì)讓“購物天堂”、“旅游勝地”的好名聲一落千丈，最終影響的是香港全體市民的福祉。
筆者的香港朋友Michael在博客上留言說：“網(wǎng)上流傳謾罵內(nèi)地旅客和強(qiáng)迫他們購物的女導(dǎo)游，并不代表我們香港人。我們決不能姑息這些絕對少數(shù)的害群之馬，破壞我們幾十年辛苦建立的“旅游天堂”形象。歡迎各位繼續(xù)來香港玩；如果我有空，可以當(dāng)你們稱職的導(dǎo)游！”這也代表了大多數(shù)香港市民的心聲了吧！
(《華東法律評論》編輯、清華大學(xué)法學(xué)院博士生 胡健)