拆遷困局正解何在？

　　根治惡性拆遷，不能僅僅寄望于一部行政法規(guī)

　　【導(dǎo) 讀】

　　12月30日，2010年倒數(shù)第二天，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例結(jié)束了第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)。在中國(guó)立法史上，一部行政法規(guī)制定時(shí)兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)，實(shí)屬罕見(jiàn)。    

　　國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站顯示，半個(gè)月間有10429人次對(duì)這部條例第二次征求意見(jiàn)稿(下稱第二稿)提出了意見(jiàn)，關(guān)注度之高可見(jiàn)一斑。

　　從2010年1月該條例首次公開(kāi)征求意見(jiàn)至今，惡性拆遷并未有所改觀，個(gè)別地方甚至呈現(xiàn)出與新條例出臺(tái)賽跑之勢(shì)：連云港強(qiáng)拆、宜黃強(qiáng)拆、北海強(qiáng)拆……一件件案例通過(guò)媒體的傳播，挑動(dòng)著人們的神經(jīng)。

　　當(dāng)下，社會(huì)各界關(guān)心新條例何時(shí)才能頒布生效，新的修改能在多大程度上破解拆遷難題；公眾則更加關(guān)注，為徹底根治惡性拆遷，除了出臺(tái)新法規(guī)，在制度層面還需要哪些努力。

　　司法強(qiáng)拆隱憂：法院成為“拆遷公司”？

　　用司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆被普遍認(rèn)為是征收補(bǔ)償條例第二稿的一個(gè)亮點(diǎn)。第二稿規(guī)定：被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補(bǔ)償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　而根據(jù)現(xiàn)行拆遷條例，拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆償安置協(xié)議的，由拆遷管理部門(mén)裁決。被拆遷人在裁定的期限內(nèi)未搬遷的，由政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)拆，或者申請(qǐng)法院強(qiáng)拆。實(shí)踐中，行政強(qiáng)拆雖然不多，但引發(fā)嚴(yán)重后果的惡性事件大都與此有關(guān)。這正是現(xiàn)行拆遷規(guī)則廣受詬病之處——政府既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。

　　“不讓利益直接相關(guān)方成為強(qiáng)拆的一方，本身就是一個(gè)進(jìn)步。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王軼對(duì)第二稿的上述改動(dòng)表示贊同。他說(shuō)：“由一個(gè)本來(lái)是置身事外的機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施強(qiáng)制搬遷，對(duì)緩解緊張關(guān)系會(huì)有積極作用。”

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)拆權(quán)轉(zhuǎn)移給法院以后，要注意防止“政府一申請(qǐng)、法院就強(qiáng)拆”。

　　他的擔(dān)心并非沒(méi)有理由。2004年前后，一些地方利用拆遷條例和有關(guān)司法解釋不一致之處，在達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的情況下向法院申請(qǐng)“先予執(zhí)行”，導(dǎo)致一些房屋在判決之前就被拆毀，引發(fā)被拆遷人不滿。2005年8月，最高人民法院發(fā)布新的司法解釋，規(guī)定當(dāng)事人就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟的，法院不予受理，而應(yīng)按照拆遷條例向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)裁決，才堵住了“未判先拆”的通路。

　　那么，新的制度安排會(huì)不會(huì)把法院變成“拆遷公司”？一位不愿具名的基層法院執(zhí)行局局長(zhǎng)表達(dá)了自己的憂慮。在他看來(lái)，第二稿的相關(guān)規(guī)定等于“把法院和法官推到拆遷第一線，我們壓力很大”。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安、張千帆等學(xué)者在提交國(guó)務(wù)院法制辦的最新修改意見(jiàn)中提出，新條例應(yīng)建立司法強(qiáng)拆的“裁執(zhí)分離”制度，明確由法院作出裁定以后，由政府組織實(shí)施具體的強(qiáng)拆，從而保證法院不至于成為“拆遷公司”。如果被拆遷人對(duì)裁決不服，還可以繼續(xù)提出申訴。

　　征收補(bǔ)償程序：公眾參與“走過(guò)場(chǎng)”？

　　在拆遷中，征收范圍的確定即公共利益的界定始終是繞不開(kāi)的話題。

　　征收補(bǔ)償條例第二稿提出，為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王錫鋅認(rèn)為，如此規(guī)定實(shí)際上把商業(yè)開(kāi)發(fā)融入其中，使得公共利益與商業(yè)利益的界限完全消失。他建議增加排除性條款，即凡是商業(yè)開(kāi)發(fā)都不屬于公共利益。

　　由于公共利益難以準(zhǔn)確界定，設(shè)計(jì)一套完善的征收補(bǔ)償程序來(lái)保障充分討論進(jìn)而達(dá)成共識(shí)就顯得非常關(guān)鍵。征收補(bǔ)償條例第一稿曾規(guī)定，危舊房改造需經(jīng)90%被征收人同意、補(bǔ)償方案需征得2/3以上被征收人的同意、補(bǔ)償協(xié)議簽約率達(dá)到2/3以上方可生效。這些被認(rèn)為在征收過(guò)程中加大公眾參與力度的條款，在第二稿中已經(jīng)刪去。

　　此外，第一稿還規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)將房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見(jiàn)。但在第二稿中，有關(guān)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的內(nèi)容已去掉。

　　取而代之的是，第二稿明確，保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。根據(jù)我國(guó)法律，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃都須經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜髮徸h通過(guò)，這意味著人大對(duì)征收的監(jiān)督得到強(qiáng)化。

　　“人大代表對(duì)于舊城改造不一定有直接利益，不一定能很好地反映被征收人的意愿。”姜明安明確指出。

　　也有學(xué)者認(rèn)為，第二稿沒(méi)有對(duì)公眾參與的具體形式作出規(guī)定，可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中無(wú)論征收決定的影響如何，一概采取公開(kāi)征求意見(jiàn)的方式。單一的公開(kāi)征求意見(jiàn)不利于被征收人有效表達(dá)自身訴求，也難以真正體現(xiàn)決策民主原則，容易使公眾參與淪為“走過(guò)場(chǎng)”。

　　“如果沒(méi)有公眾參與，怎么能反映征收目的是否是為了滿足公共利益？”沈巋重申，危舊房改造應(yīng)滿足90%以上住戶同意或者2/3以上住戶同意的條款應(yīng)該恢復(fù)，因?yàn)榕f房改造不僅涉及單個(gè)的被征收人，而且涉及整個(gè)地方，應(yīng)當(dāng)讓住戶普遍參與進(jìn)來(lái)。