中國(guó)質(zhì)量萬(wàn)里行

　　文/姚海放 劉北溟

　　近日，國(guó)務(wù)院同意發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中提及“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”，這被認(rèn)為是“房產(chǎn)稅”改革的先兆。目前，各方對(duì)房產(chǎn)稅改革的觀點(diǎn)或態(tài)度不一，如有的地方政府積極醞釀試點(diǎn)或等待國(guó)家批復(fù)，而部分學(xué)者認(rèn)為，在房產(chǎn)會(huì)計(jì)評(píng)估制度不健全、征收對(duì)象難以有效甄別等情況下開征房產(chǎn)稅尚有難度。筆者試從法學(xué)角度透析現(xiàn)象，重申注重房產(chǎn)稅的稅收本質(zhì)功能，而切忌避免本次改革單純作為宏觀調(diào)控房?jī)r(jià)手段的情形出現(xiàn)。
　　改革現(xiàn)有房產(chǎn)稅法律制度呼聲日高
　　此次《意見》中提及房產(chǎn)稅改革的大背景，是國(guó)家亟需遏制近年來(lái)因房地產(chǎn)投資及投機(jī)行為共同導(dǎo)致的房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)，以期穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，中央和各地方政府積極出臺(tái)多種措施，從土地供應(yīng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、信貸控制等多個(gè)方面進(jìn)行宏觀調(diào)控。
　　在此大背景下，改革我國(guó)現(xiàn)有房產(chǎn)稅法律制度的呼聲日高，改革被寄予遏制炒房行為的重任。改革房產(chǎn)稅以遏制房產(chǎn)投機(jī)行為的邏輯合理性在于：現(xiàn)有稅法僅對(duì)房地產(chǎn)交易行為課稅，而房地產(chǎn)保有階段的稅負(fù)較輕，這將減輕投資者大量持有非居住用房的負(fù)擔(dān)，從而刺激和鼓勵(lì)炒房行為。
　　而房產(chǎn)稅改革的方向是將現(xiàn)有規(guī)定主要對(duì)營(yíng)業(yè)性用房征收房產(chǎn)稅，擴(kuò)展至向包括住宅在內(nèi)的所有房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，這會(huì)增加炒房者持房成本，從而能達(dá)到遏制炒房行為的效果。當(dāng)然，在房產(chǎn)稅改革的具體問(wèn)題上，有官員表示房產(chǎn)稅立法權(quán)歸屬中央，地方政府無(wú)權(quán)擅開；從地方政府來(lái)看，各地也正等待國(guó)務(wù)院批復(fù)，準(zhǔn)備進(jìn)行試點(diǎn)。
　　縱觀本次《意見》出臺(tái)后各界對(duì)房產(chǎn)稅的反應(yīng)，筆者認(rèn)為房產(chǎn)稅改革不應(yīng)操作過(guò)急，其作為宏觀調(diào)控手段對(duì)抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的作用有限，而倉(cāng)促改革反而會(huì)影響該稅種的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
　　筆者認(rèn)為目前倉(cāng)促進(jìn)行改革房產(chǎn)稅的最大弊病在于，單純從宏觀調(diào)控目標(biāo)考慮房產(chǎn)稅改革，不僅不能達(dá)到預(yù)期宏觀調(diào)控的效果，更會(huì)影響稅法的稅收法定原則實(shí)踐，影響稅法的穩(wěn)定性與效力。
　　首先，有報(bào)道稱房產(chǎn)稅改革將要擴(kuò)張征收范圍至所有住宅，即使果真如此，該項(xiàng)舉措也并不能完全抑制炒房行為。宏觀調(diào)控手段的作用發(fā)揮，主要依賴于制度對(duì)人行為的激勵(lì)與約束。改革房產(chǎn)稅期望能夠加重房產(chǎn)保有階段的稅負(fù)，以增加炒房者持有房屋的成本，此種愿望是良好的。但在房地產(chǎn)市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)尚不合理、增加的持有成本可以被輕易轉(zhuǎn)嫁的情況下，此種制度改革實(shí)質(zhì)上對(duì)炒房者的激勵(lì)約束較弱，反而增加了具有真正購(gòu)房需求的買房人成本，導(dǎo)致宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的偏差。同時(shí)，對(duì)所有住宅在內(nèi)的房屋征收房產(chǎn)稅，在不能取得確切數(shù)據(jù)表明合理住房需求與炒房行為的比例時(shí)，會(huì)存在涉及面過(guò)寬而調(diào)控效果不明顯的問(wèn)題。
　　其次，現(xiàn)有的房產(chǎn)稅改革傳聞，有悖于稅收法定原則的實(shí)踐。稅收法定原則，作為稅法的一項(xiàng)基本原則，其基本含義是指征稅與納稅必須要有法律根據(jù)，并且依法征稅與納稅。換言之，“人民同意納稅，同時(shí)要求國(guó)家承擔(dān)一定的義務(wù)”的表述，成為法學(xué)中稅收法定主義的核心含義；而稅收立法權(quán)歸屬于人民（在西方國(guó)家表現(xiàn)為議會(huì)主權(quán)）和法律保留原則，是稅收法定主義的基本內(nèi)容。這其中，法律保留原則是公法上的一項(xiàng)重要原則，意指如何行使公權(quán)力將由法律作出限定，而限定公權(quán)力的法律應(yīng)當(dāng)是民意的體現(xiàn)。法律保留原則的基本功能是要保障一國(guó)社會(huì)成員的意志得以真正表達(dá)、貫徹與約束政府。
房產(chǎn)稅改革決定權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬各級(jí)人大
　　我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定，關(guān)于稅收的基本制度只能制定法律進(jìn)行規(guī)定；《稅收征管法》第3條規(guī)定稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。這些法律規(guī)定被認(rèn)為是我國(guó)稅收法定原則的法律依據(jù)；但我國(guó)的實(shí)踐尚有諸多需改進(jìn)之處，其中很重要的一點(diǎn)是，如果對(duì)包括住宅在內(nèi)的所有房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，事關(guān)公權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，則必須由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，這是法律保留原則在稅法上的體現(xiàn)。
　　但是目前政府著重于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效果，不重視稅收法治理念之貫徹，就會(huì)有政府違法之嫌疑。
　　事實(shí)上，近年來(lái)頻繁發(fā)生政府為達(dá)成某項(xiàng)目標(biāo)而高效率地設(shè)定對(duì)公民財(cái)產(chǎn)和自由限制的事件，如為解決交通難題而進(jìn)行交通限行、為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而出臺(tái)大規(guī)模刺激計(jì)劃等，此種做法優(yōu)點(diǎn)在于高效快捷地決策執(zhí)行，但也仍有行政權(quán)過(guò)盛、缺乏法定程序之疑慮。換言之，即使交通限行措施是符合公共利益需求的，該措施的決定也應(yīng)當(dāng)由民意代表機(jī)構(gòu)作出決策。
　　再次，本次房產(chǎn)稅改革也顯現(xiàn)我國(guó)分稅制財(cái)政體制中地方稅權(quán)不足的問(wèn)題。自1994年我國(guó)開展分稅制體制改革以來(lái)，稅收立法權(quán)集中于中央，稅收收益權(quán)利主要也由中央享有，而地方在缺乏稅收立法權(quán)的同時(shí)卻享有相對(duì)完整的稅收征管權(quán)，這就會(huì)造成地方濫用稅收征管權(quán)、蠶食中央稅和共享稅等短視或機(jī)會(huì)主義行為的頻繁發(fā)生。而房產(chǎn)稅的調(diào)控效果是與某個(gè)具體地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及房地產(chǎn)市場(chǎng)情形緊密相關(guān)的，是否承認(rèn)地方稅收立法權(quán)，也應(yīng)當(dāng)是房產(chǎn)稅改革進(jìn)程中對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制進(jìn)一步改革完善提出的問(wèn)題。當(dāng)然，如果承認(rèn)地方稅收立法權(quán)的情形下，改革也需要同時(shí)避免地方政府借此機(jī)會(huì)而進(jìn)行濫稅的可能。對(duì)房產(chǎn)稅是否改革、如何改革的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于各級(jí)地方人民代表大會(huì)。作為人民代議機(jī)構(gòu)的地方各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其功能，科學(xué)決策；同時(shí)也需要加強(qiáng)財(cái)稅制度改革中的民眾參與機(jī)制的作用發(fā)揮。
　　最后，筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅開征的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確。在公共財(cái)政框架下的稅收社會(huì)功能，主要是使稅收征收與運(yùn)用能夠服務(wù)于人民的根本利益，做到取之于民并用之于民。而在房產(chǎn)稅征收對(duì)象擴(kuò)大到住宅的情形下，民眾普遍負(fù)擔(dān)賦稅義務(wù)，同時(shí)原本希望能夠?qū)崿F(xiàn)的抑制房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)收入分配等基本功能并不彰顯，則房產(chǎn)稅改革的合理性基礎(chǔ)將是需要解決的根本性問(wèn)題。
　　總之，筆者十分贊同政府憂國(guó)憂民的穩(wěn)定房?jī)r(jià)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策之態(tài)度，但同時(shí)也提醒，進(jìn)行制度改革應(yīng)當(dāng)認(rèn)清目標(biāo)，分析具體制度的功效，減少制度改革成本，提高政府管理水平。作為宏觀調(diào)控角色出場(chǎng)的房產(chǎn)稅改革，效果上如不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并且有悖于我國(guó)稅收法律之權(quán)威，則此項(xiàng)改革尚需謹(jǐn)慎論證，切忌跟風(fēng)。