北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)管新政實施觀察
期房預(yù)售所帶來的不僅是建筑質(zhì)量低劣與失控，還導(dǎo)致在期房預(yù)售中虛假廣告、合同欺詐、一房多售、違規(guī)抵押、面積縮小、綠化減少、延期辦證等惡意違約和欺詐行為盛行，極大地?fù)p害了購房者利益，引發(fā)了大量法律糾紛。
2010年11月中下旬，上海靜安特大火災(zāi)事故震動全國，也使得中國建筑市場、中國建筑質(zhì)量的混亂現(xiàn)狀再次引起公眾關(guān)注。
根據(jù)官方的說法，燒死53人的上海靜安特大火災(zāi)，又是一起因“違法違規(guī)”生產(chǎn)建設(shè)行為所導(dǎo)致的特別重大“責(zé)任事故”。事實上，略加盤點就會發(fā)現(xiàn)，近年來，伴隨著中國的城市化進(jìn)程步伐加快，與房價高企不下形成鮮明對比的是，大大小小的建筑質(zhì)量問題同樣呈高發(fā)之勢。
在此背景下，2010年12月1日起實行的《預(yù)售資金監(jiān)督管理暫行辦法》，能否有效遏制房價、提升建筑質(zhì)量，被賦予了濃重的觀察色彩。
此前的4月20日，在住建部出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》即53號文中，就明確規(guī)定：“各地要加快完善商品住房預(yù)售資金監(jiān)管制度。商品住房預(yù)售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，確保預(yù)售資金用于商品住房項目工程建設(shè)；預(yù)售資金可按建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設(shè)工程竣工交付。”
《暫行辦法》正是為落實住建部這一新規(guī)應(yīng)運(yùn)而生。
不過，從目前來看，北京市出臺的這一商品房預(yù)售資金監(jiān)管新政既沒能降低房價，也無法把控建筑質(zhì)量。據(jù)媒體廣泛報道，出于規(guī)避新規(guī)的目的，得知消息的開發(fā)商已在11月提前集中推盤。業(yè)內(nèi)人士更是表示，預(yù)售資金監(jiān)管政策存在缺漏，開發(fā)商依然可以通過多種方式逃避監(jiān)管。
現(xiàn)實中，高房價和建筑質(zhì)量都是消費者“不能承受之重”。但某種意義上說，建筑質(zhì)量更需要“零容忍”——高房價固然極大地影響生活質(zhì)量，建筑質(zhì)量則直接關(guān)乎生命財產(chǎn)安全。
期房預(yù)售：建筑質(zhì)量低劣的根源？
新中國成立10周年時，周恩來總理對10個月建成的人民大會堂的質(zhì)量要求是“矗立300年不倒”。沒有人想到，50年后，中國建筑的平均壽命僅有30年。
中國建筑“短壽”的原因是多方面的，如規(guī)劃更改、盲目拆遷等，但建筑質(zhì)量低劣無疑是其中的重要原因——劣質(zhì)建筑必然導(dǎo)致尚未達(dá)到規(guī)定使用年限就須拆除。
上海靜安特大火災(zāi)事后的總結(jié)中，諸多建筑市場的陳年痼疾一一暴露，如特種作業(yè)人員無資格證，嚴(yán)重違反操作規(guī)程；裝修工程違法違規(guī)，層層多次分包；施工作業(yè)現(xiàn)場管理混亂，存在明顯的搶工期、搶進(jìn)度、突擊施工的行為等等。
而這些只不過是中國建筑市場“潛規(guī)則”的一部分。有學(xué)者曾總結(jié)過中國建筑業(yè)的“三低”怪狀。“第一低”是指開發(fā)商熱衷于使用資質(zhì)等級低，成本也低，甚至沒有任何資質(zhì)等級的非法“包工隊”來施工；“第二低”是指開發(fā)商違規(guī)降低設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，不少開發(fā)商在找設(shè)計單位時，明目張膽要求設(shè)計單位為樓盤“減料”；“第三低”是指黑心開發(fā)商不僅在設(shè)計中強(qiáng)迫設(shè)計單位偷工減料，在施工時再次進(jìn)行偷工減料，在施工中大量使用低價偽劣建筑材料，以降低成本，牟取暴利。
而從實際操作層面來看，商品房質(zhì)量問題尤為復(fù)雜�？辈煸O(shè)計、施工、監(jiān)理、建筑材料供應(yīng)等任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致建筑工程質(zhì)量問題的產(chǎn)生。雖然國家法律法規(guī)和各種強(qiáng)制性的國家技術(shù)規(guī)范都嚴(yán)格禁止違規(guī)施工，但是由于目前制度上的缺陷使得各種工程質(zhì)量問題不斷出現(xiàn)，“質(zhì)量至上，質(zhì)量第一”的要求在市場經(jīng)濟(jì)追求利益最大化的浪潮中難以真正實現(xiàn)。北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波在接受記者采訪時就表示，房地產(chǎn)市場尤其是一線城市的房地產(chǎn)市場供需不平衡，市場需求大于供給，使得房子不愁賣，開發(fā)商不需要依靠質(zhì)量去售樓；另一方面，對于建筑質(zhì)量問題的處罰沒有那么嚴(yán)重，也使得開發(fā)建設(shè)單位放松了對質(zhì)量的要求。
成都益林管理咨詢公司管理咨詢師劉云在接受本刊記者采訪時則一針見血地指出，建筑質(zhì)量低劣的根源實際上是期房預(yù)售制度。“期房預(yù)售制說穿了就是購房者先付錢（多是一次性付清）、后交房。從期房預(yù)售交錢到交房少則1年，多則2年，既然購房款已全部通過預(yù)售落到開發(fā)商口袋中，政府又缺乏相應(yīng)的監(jiān)管手段，開發(fā)商對預(yù)售款的使用就可以無所顧忌。”
他認(rèn)為，這給那些不講信譽(yù)、見利忘義的黑心開發(fā)商以可乘之機(jī)，不僅對建筑質(zhì)量的監(jiān)管大大放松，而且大肆用“三低”手法來一味降低建筑成本，牟取暴利，甚至到為所欲為的程度。“期房預(yù)售所帶來的不僅是建筑質(zhì)量低劣與失控，還導(dǎo)致在期房預(yù)售中虛假廣告、合同欺詐、一房多售、違規(guī)抵押、面積縮小、綠化減少、延期辦證等惡意違約和欺詐行為盛行，極大地?fù)p害了購房者利益，引發(fā)了大量法律糾紛。”
期房預(yù)售制度即商品房預(yù)售制度，俗稱賣期房、賣樓花，是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的商品房預(yù)先出售給買受人，并由買受人支付定金或者房價款。這一制度最初的宗旨是解決部分房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資金不足的問題，以加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)，主要依據(jù)1994年建設(shè)部出臺的《城市商品房預(yù)售管理辦法》(其后做過兩次修改)。
1995年制定實施的《城市房地產(chǎn)管理法》，明確將商品房預(yù)售制度確定為一項法定制度，對預(yù)售條件、監(jiān)管做出了原則性規(guī)定。但在實際操作中，許多房地產(chǎn)企業(yè)不能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律和行政規(guī)章，在征地、拆遷、規(guī)劃設(shè)計、銷售宣傳、物業(yè)管理方面存在諸多弊端，開發(fā)商利用制度漏洞，把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給購房者及銀行。
早在2005年8月，中國人民銀行的研究部門鑒于商品房預(yù)售存在的問題，在年度房地產(chǎn)金融報告中曾建議取消房屋預(yù)售制度，引起了強(qiáng)烈反響。
商品房預(yù)售制度是否應(yīng)該被取消？何時取消？隨著房價的不斷攀升和房產(chǎn)質(zhì)量的相對下降，近年來再次成為社會各界激烈討論的話題。去年“兩會”期間，民革中央向政協(xié)會議提交的集體提案就建議取消該制度。今年1月，清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉也公開表示，取消商品房預(yù)售能改善商品房質(zhì)量。“如果房屋存在質(zhì)量缺陷，開發(fā)商可能就必須降價銷售，如果質(zhì)量缺陷比較嚴(yán)重，可能就根本不能賣掉。”
但也有專家認(rèn)為，商品房預(yù)售制度存在十幾年來，對中國房地產(chǎn)市場的建立和完善發(fā)揮了巨大的作用。取消商品房預(yù)售制度對開發(fā)商的資金壓力考驗太大，一旦實施將對商品房流通產(chǎn)生極大限制，市場將被進(jìn)一步禁錮，短期內(nèi)甚至?xí)品績r。
爭議聲中，相對折中的、完善期房制度的辦法——加強(qiáng)對商品房預(yù)售資金的監(jiān)管浮出水面。
新政缺陷：可操作性不夠
《北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理暫行辦法》的核心內(nèi)容有3點：1.商品房預(yù)售資金應(yīng)當(dāng)全部存入商品房預(yù)售資金監(jiān)管專用賬戶，保證預(yù)售資金優(yōu)先用于工程建設(shè)，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)直接收存商品房預(yù)售資金；2.房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目建設(shè)方案及施工進(jìn)度編制預(yù)售項目用款計劃。開發(fā)商預(yù)售項目用款計劃需經(jīng)施工單位、監(jiān)理單位加以確認(rèn)。用款計劃須按照地下結(jié)構(gòu)完成、結(jié)構(gòu)封頂、竣工驗收、登記申請四個資金使用節(jié)點，并合理確定每個節(jié)點的用款額度；3.對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)存在違法違規(guī)行為，導(dǎo)致工程停工、預(yù)售項目存在嚴(yán)重質(zhì)量問題、預(yù)售項目未按期交付使用等問題，區(qū)縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)書面通知監(jiān)管銀行暫停撥付專用賬戶內(nèi)的全部商品房預(yù)售資金。
但現(xiàn)實中，北京市出臺的這一商品房預(yù)售資金監(jiān)管新政，被指既沒能降低房價，也無法把控建筑質(zhì)量。根據(jù)媒體廣泛報道，開發(fā)商為了避開此政策的影響，不少項目已提前扎堆上市，造成11月北京入市住宅項目數(shù)暴漲，從10月份的15個大幅增加到43個。統(tǒng)計顯示，截至目前，北京12月份共有14個預(yù)售樓盤上市，但皆因于11月底提出預(yù)售申請，因此實際不受新政限制。換言之，新政尚“英雄無用武之地”。
尷尬之處還在于，北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)管新政被普遍認(rèn)為“可操作性不夠”。
劉云就對本刊記者分析，《暫行辦法》存在兩大缺陷。一是政府監(jiān)管部門、監(jiān)管銀行僅根據(jù)工程進(jìn)度（節(jié)點）向開發(fā)商撥付預(yù)售資金，但對建筑質(zhì)量的要求與檢驗尚不夠具體，雖說也要通過施工單位、監(jiān)理單位加以確認(rèn)，但開發(fā)商是施工單位、監(jiān)理單位的“衣食父母”即業(yè)主，后者有求于開發(fā)商，要靠開發(fā)商的錢養(yǎng)活自己，這樣在建筑質(zhì)量檢驗上，開發(fā)商與監(jiān)理單位有“貓鼠勾結(jié)”的可能，所以不能過度依賴監(jiān)理單位來確保建筑質(zhì)量。二是《暫行辦法》雖規(guī)定預(yù)售項目存在嚴(yán)重質(zhì)量等問題，主管部門應(yīng)書面通知監(jiān)管銀行暫停撥付預(yù)售資金，但此項規(guī)定對如何克服“事后”質(zhì)檢體制的弊端，既缺乏針對性，又缺乏可操作性強(qiáng)的細(xì)則。
按銀監(jiān)會規(guī)定，項目(自有)資本金比例達(dá)不到30%的房地產(chǎn)企業(yè)，銀行不得向其發(fā)放貸款。問題是，銀行如何才能證實開發(fā)商自有資本金比例是否達(dá)到30%？現(xiàn)實中，如果去查開發(fā)商的銀行賬戶，開發(fā)商完全可以通過各種方式湊足30%自有資本金，一旦銀行審查通過，開發(fā)商可以把各種資金歸還。因此去查開發(fā)商的銀行賬戶并不是一個可靠的辦法。并且，對那些善于“公(攻)關(guān)”的開發(fā)商來說，即使項目(自有)資本金比例達(dá)不到30%，照樣可能獲得銀行貸款。從此意義上說，與其查開發(fā)商的銀行賬戶，倒不如查開發(fā)商所建住房更可靠。
在劉云看來，現(xiàn)行期房開發(fā)模式即期房預(yù)售制的致命缺陷，簡單概括就是“先付后建”。開發(fā)商在住房未建成乃至未動工之前，就首先收取全部的期房預(yù)售款與銀行貸款，爾后再用銀行貸款和期房預(yù)售款進(jìn)行期房開發(fā)。“可以說‘先付后建’是期房制各種弊端的根源，已嚴(yán)重影響了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。”
毋庸諱言，中國劣質(zhì)短壽商品房的大量出現(xiàn)與“事后”質(zhì)檢體制密切相關(guān)。地方建筑質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)往往在商品房完工后，才進(jìn)行一次全面的質(zhì)量檢驗。但問題是，即使發(fā)現(xiàn)完工建筑存在質(zhì)量問題，也已成“馬后炮”。此時，開發(fā)商早己把期房銷售一空，銀行貸款也已花完，暴利早已裝入開發(fā)商口袋，銀行和購房者對開發(fā)商已難以約束，與建筑質(zhì)量有關(guān)的巨大損失風(fēng)險同時轉(zhuǎn)嫁到了他們身上。
令人憂慮的是，上海的一項統(tǒng)計顯示，開發(fā)商自有資金比例2005年為18.84%，2006年為17.53%，2007年為16.94%。自有資金比例的不斷下降也就意味著開發(fā)商對銀行貸款依賴程度的不斷加深。“所以，事后（完工后）質(zhì)檢體制必須改變，質(zhì)檢時間應(yīng)向前推移，大打提前量，在工程建設(shè)的各個重要階段就應(yīng)進(jìn)行分期、分批的質(zhì)檢，這樣才能提前發(fā)現(xiàn)與處理建筑質(zhì)量問題。”劉云表示。
完善之策：引入“先建后付”模式？
在國內(nèi)各大城市中，廣西南寧是最早宣稱進(jìn)行取消商品房預(yù)售制度試點的城市。今年1月末，廣西壯族自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳宣布，2010年將選擇南寧市作為取消商品房預(yù)售制度的試點。但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳黨組書記宋繼東同時強(qiáng)調(diào)，“可能會從一個項目、一個樓盤開始，但絕不可能在南寧全市范圍內(nèi)展開。”
但從記者采訪了解的情況看，南寧取消商品房預(yù)售制度的試點工作尚未走出“醞釀”階段。難點在于，取消商品房預(yù)售制度，有可能帶來不利后果：一是有的地方商品房不夠賣，如果直接搞現(xiàn)房銷售，會加劇商品房的供不應(yīng)求，進(jìn)一步推高房價；二是取消商品房預(yù)售制度將增加開發(fā)商的成本，相應(yīng)支出勢必轉(zhuǎn)嫁給購房者。并且，房地產(chǎn)業(yè)是不少地方政府的經(jīng)濟(jì)支柱，除取消商品房預(yù)售制度的現(xiàn)實效應(yīng)不能完全預(yù)期外，背后的利益博弈尤其劇烈。
換個角度考慮，既然“先付后建”是期房制各種弊端的根源，那么完善期房制能否盡可能避開“先付后建”開發(fā)模式？
劉云就主張“反其道而行之”，轉(zhuǎn)“先付后建”為“先建后付”。在住建部新規(guī)及北京市的《暫行辦法》引入“先建后付”的新思路——通過“先建后付”來確保建筑質(zhì)量的合格，制止開發(fā)商期詐行為，降低銀行與購房者的資金風(fēng)險。“所謂‘先建后付’，最大特點是分期質(zhì)檢與支付，即結(jié)合工程進(jìn)度實行分期質(zhì)檢、分期貸款、分期付（預(yù)售）款。”
他向記者舉例說，某開發(fā)商要建設(shè)一幢6層商品房，按現(xiàn)行的“先付后建”期房開發(fā)模式，開發(fā)商可把“公(攻)關(guān)”或拍買得來的地皮抵押給銀行，先一次性獲得全部抵押貸款，同時通過期房預(yù)售先獲取巨額預(yù)售款后再開工建設(shè)。但“先建后付”就不同。銀監(jiān)會要求項目(自有)資本金比例最少達(dá)到30%，即使開發(fā)商弄來地皮想到銀行去申請抵押貸款，銀行也應(yīng)拒絕辦理土地抵押貸款，同時要求開發(fā)商“先建后付”。
劉云解釋，“先建”是指開發(fā)商既不能用銀行貸款，也不準(zhǔn)使用期房預(yù)售款，而是把6層商品房建設(shè)分為第一期一、二層；第二期三、四層；第三期五、六層共三期工程。先由開發(fā)商用30%自有資金先期進(jìn)行6層商品房中第一期工程即第一、二層建設(shè)，這個第一期工程建設(shè)不是僅完成一、二層框架，而是所有細(xì)節(jié)都要盡量完成，基本上可以直接住人。爾后，要進(jìn)行嚴(yán)格的建筑質(zhì)量檢驗，為防止開發(fā)商與監(jiān)理單位“貓鼠勾結(jié)”、“串通一氣”，所以不能只依賴監(jiān)理單位來檢驗建筑質(zhì)量，而應(yīng)實行復(fù)檢制度。監(jiān)理單位對建筑質(zhì)量檢驗只是初檢，初檢完成后，再由地方政府建設(shè)主管部門的建筑質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)(如成都市設(shè)有成都市建筑工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗站)，來對已完工第一期工程的一、二層商品房的建筑質(zhì)量進(jìn)行第二次嚴(yán)格質(zhì)量檢驗，這就是復(fù)檢。
具體來說，第一期工程質(zhì)量初檢、“復(fù)檢”驗收合格后，才準(zhǔn)許開發(fā)商以相應(yīng)的地皮和已完工的一期工程向銀行辦理抵押貸款。同時才準(zhǔn)許開發(fā)商辦理期房預(yù)售許可證，但出售期房的預(yù)售款資金應(yīng)按建設(shè)部新規(guī)，全部納入政府指定監(jiān)管賬戶，由政府與銀行共同監(jiān)管。監(jiān)管賬戶撥付給開發(fā)商的預(yù)售款資金，不是一次性撥付，而是一分為三，從一期到三期工程，每期撥付給開發(fā)商1/3的預(yù)售款資金。
即第一期工程建筑質(zhì)量初檢、“復(fù)檢”驗收合格后，政府與銀行共同監(jiān)管的監(jiān)管賬戶只撥付給開發(fā)商1/3預(yù)售款資金，開發(fā)商可利用這1/3預(yù)售款資金，再加上銀行貸款，進(jìn)行第二期工程即6層商品房的三、四層建設(shè)。第二期工程初檢、復(fù)檢驗收合格后，監(jiān)管賬戶再第二次撥付給開發(fā)商1/3的預(yù)售款資金，再上銀行貸款，開發(fā)商進(jìn)行第三期工程即6層商品房的最后五、六層建設(shè)，對第三期工程初檢、復(fù)檢驗收合格，才能竣工交房。交房后再由購房者進(jìn)行最后一次的建筑質(zhì)量的“自檢”，“自檢”合格后才由監(jiān)管賬戶再第三次也是最后一次撥付給開發(fā)商最后1/3的預(yù)售款資金，在還清銀行貸款與納稅后，剩下的才是開發(fā)商利潤。
劉云強(qiáng)調(diào)，銀行給開發(fā)商辦理抵押貸款，如同監(jiān)管賬戶應(yīng)向開發(fā)商分期支付預(yù)售款資金，銀行貸款也必須是結(jié)合工程進(jìn)度分幾期辦理支付，這可稱之為分期貸款。“這樣，銀行貸款、監(jiān)管賬戶預(yù)售款結(jié)合工程進(jìn)度與建筑質(zhì)量初檢、復(fù)檢及最后‘自檢’，用‘先建后付’模式分幾期辦理，必然對建筑質(zhì)量產(chǎn)生重大影響。”
劉云分析，在一、二、三期的每期工程建設(shè)中，無論是初檢，還是復(fù)檢，一旦發(fā)現(xiàn)建筑質(zhì)量不合格，必須由開發(fā)商將不合格部分拆毀重建直到全合格后才準(zhǔn)進(jìn)行下一期工程的建設(shè)。由于第一期工程的建設(shè)既不能使用銀行貸款，又不能使用預(yù)售款，完全用開發(fā)商自有資金，一旦因建筑質(zhì)量而造成拆毀重建，將使開發(fā)商蒙受自掏腰包并承擔(dān)全部損失的滅頂之災(zāi)，所以，開發(fā)商將會全力以赴確保第一期工程即底層的第一、二層建筑質(zhì)量在初檢、復(fù)檢一次通過。在第二期工程三、四層建設(shè)中，開發(fā)商僅能使用一部分銀行貸款和1/3預(yù)售款，一旦因建筑質(zhì)量而帶來拆毀重建，開發(fā)商將難以從銀行獲得其余一部分貸款，也難以得到監(jiān)管賬戶尚未支付的2/3預(yù)售款，這同樣將使開發(fā)商蒙受巨大損失。即使三期工程完工，整個六層商品房竣工交房后，還面臨著挑剔購房者最后一道“自檢”程序。如最后一道“自檢”程序通不過，開發(fā)商將難以收到最后一筆1/3預(yù)售款，這同樣將使開發(fā)商蒙受損失，且不說虧多少，起碼難以盈利。
“這種體制下，上期工程制約下期工程，一期緊扣一期，只要其中一期工程出質(zhì)量問題，就難以獲得下期工程銀行貸款和監(jiān)管賬戶預(yù)售款，這樣在期房整個開發(fā)過程中始終對開發(fā)商形成一種監(jiān)督和制約機(jī)制，防止其違法違規(guī)，換句話說要讓開發(fā)商全程承擔(dān)期房開發(fā)風(fēng)險�？梢灶A(yù)言，在‘先建后付’新模式下，再黑心的開發(fā)商也不敢在建筑質(zhì)量上忽悠購房者，否則蒙受巨大損失的只能是自己。”劉云說。