本報近日從權(quán)威渠道獲悉，《土地管理法》的第二次修訂已經(jīng)在國土資源部內(nèi)形成了正式修改方案，其中對第二章“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”做出重要修改。在保持現(xiàn)行國家和集體土地所有制度不變的前提下，“集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押”。

　　“將農(nóng)村集體建設(shè)用地確定為法定不動產(chǎn)，建立全國統(tǒng)一的土地使用權(quán)法律體系，是本次修訂的核心目標(biāo)。”一位接近國土資源部的消息人士對記者說。

　　該人士透露，目前修訂方案還停留在部委層面，待提交國務(wù)院法制辦公室后，才能公開征求意見并提請人大審議。“由于各方對本次修訂的內(nèi)容十分謹(jǐn)慎，所以該方案不會在今年10月的十七屆三中全會上露面，最快也要等到明年上半年進(jìn)入法定審核程序。”

　　強化土地使用權(quán)

　　據(jù)上述消息人士透露，本輪《土地管理法》的修訂將重點圍繞“土地所有權(quán)和使用權(quán)”展開。在刪除第63條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的基礎(chǔ)上，首次提出“農(nóng)民集體依法通過有償取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”，“農(nóng)民集體成員通過無償分配取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)后可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押”。

　　“這是自我國建國以來，首次在國家法律層面對城鄉(xiāng)土地管理格局的突破。”該消息人士透露，目前中央對下一輪土地改革的原則是“先讓農(nóng)民享有充足的土地用益物權(quán)”，即先打破城鄉(xiāng)用地使用權(quán)的二元格局，然后再考慮在土地所有權(quán)上進(jìn)行突破。

　　“土地管理法系屬民法體系，限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及成員對建設(shè)用地的用益物權(quán)有悖民法平等原則。”一位法律專家表示，在《物權(quán)法》實施已近1年的背景下，對用地物權(quán)的公平性調(diào)整迫在眉睫。

　　然而在集體用地所有權(quán)方面，本方案并未有根本性突破，但新增了多項條款保障所有權(quán)的合法行使。例如，現(xiàn)有法律規(guī)定集體土地由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組經(jīng)營管理，本次草案則規(guī)定集體土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟組織代表行使，如果由村民委員會或村民小組代表行使的“必須經(jīng)集體成員表決同意”。

　　“農(nóng)地市場化是大勢所趨。”上述消息人士表示，在維系土地公有制這一基本原則的前提下，強化土地使用權(quán)、弱化土地所有權(quán)，以土地使用權(quán)定義土地收益權(quán)，可以使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)、交易、抵押上的一系列財產(chǎn)性權(quán)益問題上獲得變通解決。”

　　小產(chǎn)權(quán)房合法化未解

　　本次從法律層面擬開放集體建設(shè)用地市場并非純理論突破，其依據(jù)恰恰是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的現(xiàn)實經(jīng)驗。

　　本報獲悉，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改區(qū)之一的成都，已經(jīng)與國土資源部簽署了試點協(xié)議，在都江堰、雙流、大邑、溫江四個市縣推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，其內(nèi)容便包括集體建設(shè)用地及宅基地的確權(quán)和市場流轉(zhuǎn)。

　　然而，開放農(nóng)村土地市場之后如何維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，則是多方爭議的焦點——這也是本次修改方案遲遲不能定稿的原因之一。目前，兩派意見針鋒相對。支持者認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地的社會保障功能制約了其生產(chǎn)要素的價值空間，他們堅信“產(chǎn)權(quán)是市場體制的基礎(chǔ)”，所以“必須先確權(quán)才能進(jìn)行維權(quán)”。

　　反對方則以“農(nóng)村保障制度薄弱”為由予以反駁，房地產(chǎn)高級經(jīng)濟師章林曉便是其中之一。他對記者表示，過去農(nóng)民的土地權(quán)益與集體捆綁在一起對抗強勢資本，如權(quán)益分化到個體這種對抗力量反而會被削弱。“在農(nóng)村保障體系尚未健全的情況下，土地相當(dāng)于保障的最后防線，放開市場會讓農(nóng)民失去生存的根本。”

　　事實上，在本次修改方案中，對于農(nóng)民權(quán)益的保障亦有所權(quán)衡，規(guī)定“依法轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)及其上建筑物的，本農(nóng)民集體及成員享有優(yōu)先購買權(quán)”。而在都江堰等4個試點中，更是明令“禁止商品房開發(fā)介入”，僅允許個人或企業(yè)以“聯(lián)合建設(shè)”的形式受讓農(nóng)村集體建設(shè)用地。

　　這也意味著，即便法律層面開放農(nóng)村建設(shè)用地市場，多方預(yù)期的“小產(chǎn)權(quán)房合法化”依然漫漫無期。章林曉表示，從當(dāng)前的市場環(huán)境來看，放開小產(chǎn)權(quán)房亦不合時宜。“小產(chǎn)權(quán)房相當(dāng)于股市的大小非，在當(dāng)前樓市陷入低迷的情況下解禁未必是好事。”