中國(guó)質(zhì)量萬(wàn)里行雜志
齊京安
創(chuàng)新執(zhí)法管理體制，是我們結(jié)合新時(shí)期中央的要求與檢驗(yàn)檢疫工作特點(diǎn)，在強(qiáng)化內(nèi)部科學(xué)管理、提高行政執(zhí)法效能方面進(jìn)行的積極探索。
檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)是涉外行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，依法對(duì)進(jìn)出口貨物和入出境人員、交通運(yùn)輸工具實(shí)施檢驗(yàn)檢疫，其主要職責(zé)一是防止傳染病疫情、動(dòng)植物疫病疫情和有毒有害物質(zhì)經(jīng)由口岸傳入傳出；二是監(jiān)管進(jìn)出口產(chǎn)品的安全質(zhì)量，保障人體健康與生命安全。可以說(shuō)，檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法工作既關(guān)系到國(guó)家外貿(mào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全，也與人民群眾的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相關(guān)。
創(chuàng)新管理成效斐然
今年防控甲型H1N1流感和去年的抗震救災(zāi)行動(dòng)中，檢驗(yàn)檢疫部門(mén)都功不可沒(méi)。這兩項(xiàng)重要工作井然有序，主要就是得益于我們近年來(lái)創(chuàng)新執(zhí)法管理體制，在內(nèi)部管理中引入了質(zhì)量管理、績(jī)效管理、能級(jí)管理等方法。
災(zāi)情和疫情發(fā)生后，我們立即啟動(dòng)質(zhì)量管理文件規(guī)定的特事特辦程序，并從能級(jí)管理庫(kù)中選派了經(jīng)驗(yàn)豐富、素質(zhì)全面的人員投入到救災(zāi)、防控工作中。執(zhí)行部門(mén)按照質(zhì)量管理要求，在強(qiáng)化查驗(yàn)、防控疫情、確保救災(zāi)物資質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上，搶時(shí)間、爭(zhēng)速度，優(yōu)先檢疫、驗(yàn)放境外援助團(tuán)隊(duì)和物資。管理部門(mén)按照績(jī)效管理要求，實(shí)施了專(zhuān)項(xiàng)考核和指導(dǎo)，確保進(jìn)境援助人員與物資能夠免費(fèi)、便捷、高效通檢。
近年來(lái)，北京檢驗(yàn)檢疫局忠于職守、嚴(yán)把國(guó)門(mén)，有效處置了“非典”、禽流感、口蹄疫、瘋牛病、蘇丹紅、孔雀石綠等重大突發(fā)疫情和食品安全事件；成功應(yīng)對(duì)了日本、歐盟等國(guó)家或組織的技術(shù)貿(mào)易壁壘；出色完成了產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專(zhuān)項(xiàng)整治任務(wù)。
但是我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，隨著國(guó)際貿(mào)易和人員交流的不斷擴(kuò)大，除了工作量在不斷增長(zhǎng)外，我們還面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一是國(guó)際上疫病疫情正呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，疫病疫情、有毒有害物質(zhì)傳入傳出的風(fēng)險(xiǎn)日益加大；二是經(jīng)濟(jì)全球化的同時(shí)，貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭，國(guó)際貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端明顯增多，進(jìn)出口產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問(wèn)題出現(xiàn)了國(guó)際化、政治化的新趨勢(shì)。
與履行好越來(lái)越重要的職責(zé)相比，我們?cè)谧陨斫ㄔO(shè)方面卻還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，比如，以往我們對(duì)執(zhí)法工作的要求不夠細(xì)致，對(duì)部分執(zhí)法崗位自由裁量權(quán)的制約機(jī)制不夠健全，因而容易出現(xiàn)盲目執(zhí)法、隨意執(zhí)法的情況，甚至容易引發(fā)執(zhí)“人情”法等廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此，面對(duì)日益繁重的工作任務(wù)和更高的工作要求，我們既要采取堅(jiān)決有力的綜合措施加強(qiáng)監(jiān)管，迎接工作挑戰(zhàn)，更要勇于創(chuàng)新執(zhí)法管理體制，解決自身那些不適應(yīng)發(fā)展的問(wèn)題。惟有如此，才能從根本上提高依法施檢的能力和水平，有效履行把關(guān)職責(zé)，不負(fù)國(guó)家重托和人民期望。
近年來(lái)，北京檢驗(yàn)檢疫局通過(guò)建立權(quán)責(zé)規(guī)范機(jī)制、責(zé)任落實(shí)機(jī)制、教育培訓(xùn)機(jī)制、信息化平臺(tái)等方式探索管理體制。通過(guò)管理創(chuàng)新，從執(zhí)法事項(xiàng)管理角度講，我們將以往“事后追究”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;事前防范、事中控制、事后監(jiān)督”的全過(guò)程管理模式。
事前防范是從執(zhí)法依據(jù)的梳理、質(zhì)量管理文件的建立、人員的教育培訓(xùn)等方面入手，發(fā)揮執(zhí)法管理的預(yù)防功能；事中控制是通過(guò)實(shí)施質(zhì)量管理體系，規(guī)范執(zhí)法流程，發(fā)揮執(zhí)法管理的控制功能；事后監(jiān)督是通過(guò)對(duì)績(jī)效管理中發(fā)現(xiàn)的差錯(cuò)行為及時(shí)糾正，和對(duì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)行為的有效問(wèn)責(zé)，發(fā)揮執(zhí)法管理的矯治功能。
從執(zhí)法人員管理角度講，我們將以往“分授權(quán)責(zé)”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;權(quán)、責(zé)、能”統(tǒng)籌管理的模式。權(quán)責(zé)規(guī)范機(jī)制著眼點(diǎn)在于規(guī)范事項(xiàng)，劃定職權(quán)范圍，重點(diǎn)在“權(quán)”；責(zé)任落實(shí)機(jī)制著眼點(diǎn)在于對(duì)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)和違法行政的懲處，重點(diǎn)在“責(zé)”；教育培訓(xùn)機(jī)制著眼點(diǎn)在于提高事項(xiàng)的效能和人員的素質(zhì)，重點(diǎn)在“能”。三者彼此聯(lián)系，相互依托，可以使管權(quán)、問(wèn)責(zé)、促能有機(jī)統(tǒng)一在一起。
北京檢驗(yàn)檢疫局推行新的執(zhí)法管理體制成效比較顯著。一方面，加強(qiáng)過(guò)程控制和結(jié)果驗(yàn)證，使我們能夠及時(shí)查處執(zhí)法工作中出現(xiàn)的差錯(cuò)，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追究，從而持續(xù)提高工作質(zhì)量和執(zhí)法效率。目前，我們出境、入境執(zhí)法證單內(nèi)部流轉(zhuǎn)時(shí)限符合率分別達(dá)到100％、98.6％，較2004年分別提高了0.03％和9.4％；出境、入境內(nèi)部執(zhí)法記錄差錯(cuò)率分別為0.2％、1.5％，均遠(yuǎn)低于2004年兩位百分?jǐn)?shù)的差錯(cuò)率。對(duì)外執(zhí)法證書(shū)一直保持無(wú)差錯(cuò)。近年來(lái)，我們的社會(huì)滿(mǎn)意度始終保持在98%以上。
另一方面，責(zé)權(quán)清晰與能力引導(dǎo)，激發(fā)了執(zhí)法人員的工作熱情，也促進(jìn)了單位內(nèi)部的和諧。目前我們共主持和參與國(guó)家級(jí)科研課題36項(xiàng)、質(zhì)檢系統(tǒng)科研課題83項(xiàng)，主持制修訂國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)17項(xiàng)、檢驗(yàn)檢疫行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)101項(xiàng)。2007年底，我們技術(shù)中心的檢測(cè)能力已達(dá)到740項(xiàng)，比2005年翻了一番。執(zhí)法人員對(duì)新管理體制的認(rèn)可度達(dá)到了90%以上。
實(shí)踐表明，創(chuàng)新的執(zhí)法管理體制是行之有效的，能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法要求到崗，執(zhí)法責(zé)任到人、執(zhí)法權(quán)力受控、責(zé)任可以追溯，促使依法行政工作落到實(shí)處。
創(chuàng)新管理的具體措施
2004年，在國(guó)家質(zhì)檢總局和國(guó)內(nèi)知名管理學(xué)專(zhuān)家的指導(dǎo)和參與下，整合質(zhì)量管理、績(jī)效管理、能級(jí)管理等方法的要素，構(gòu)建起“三位一體”綜合行政管理體系。2005年，我們又依托該體系，創(chuàng)新執(zhí)法管理體制，以質(zhì)量管理定規(guī)范、以績(jī)效管理促落實(shí)、以能級(jí)管理抓素質(zhì)，深入推行檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法責(zé)任制。我們的具體做法如下：
�。ㄒ唬┙⒘藱�(quán)責(zé)規(guī)范機(jī)制
界定執(zhí)法工作的權(quán)責(zé)是創(chuàng)新執(zhí)法管理體制的前提。
在明晰執(zhí)法人員的權(quán)力方面，我們按照質(zhì)量管理體系運(yùn)行要求，梳理執(zhí)法依據(jù)和工作文件，系統(tǒng)地整理了我們所執(zhí)行的法律法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程、規(guī)范性文件，及時(shí)清理、修訂、廢止了一些不適宜的規(guī)定。
在此基礎(chǔ)上，我們建立起分類(lèi)清晰、檢索便捷、動(dòng)態(tài)維護(hù)的執(zhí)法依據(jù)與工作文件清單。形象地說(shuō)，這相當(dāng)于對(duì)我們的“執(zhí)法資源”進(jìn)行了一次全面的“盤(pán)點(diǎn)”，目的是劃定執(zhí)法人員的權(quán)力范圍，解決“做什么”和“憑什么去做”的問(wèn)題。
在明晰執(zhí)法人員的責(zé)任方面，我們結(jié)合實(shí)際情況，編制了質(zhì)量手冊(cè)、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)書(shū)、流程圖、崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)等質(zhì)量管理文件，規(guī)范了執(zhí)法記錄樣式。質(zhì)量手冊(cè)界定了全局執(zhí)法工作的類(lèi)別，明確了責(zé)任部門(mén)；程序文件規(guī)定了每類(lèi)執(zhí)法工作的程序和實(shí)施要求；作業(yè)指導(dǎo)書(shū)和崗位職責(zé)說(shuō)明書(shū)規(guī)范了每個(gè)崗位、每項(xiàng)工作環(huán)節(jié)的操作標(biāo)準(zhǔn)。
這樣就為不同層級(jí)的執(zhí)法人員分別提出了具體明確的工作要求，使執(zhí)法工作要求能夠逐級(jí)分解，一一落實(shí)到相關(guān)執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員。其目的是規(guī)范執(zhí)法程序，明確執(zhí)法責(zé)任，解決“誰(shuí)來(lái)做”和“怎么做”的問(wèn)題。
�。ǘ┙⒘素�(zé)任落實(shí)機(jī)制
規(guī)范執(zhí)法行為一靠制度建設(shè)，二靠有效監(jiān)督。缺少監(jiān)督檢查措施，就會(huì)導(dǎo)致制度執(zhí)行不力，甚至根本不執(zhí)行。因此，在規(guī)范權(quán)責(zé)后，我們又建立了必要的責(zé)任落實(shí)機(jī)制。
一是建立了過(guò)錯(cuò)追究制度。我們把“擅自跨轄區(qū)執(zhí)法”、“以收取檢驗(yàn)費(fèi)代替行政處罰”等34種行為定為行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)，明確了過(guò)錯(cuò)責(zé)任人的界定范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確了追究過(guò)錯(cuò)責(zé)任人的方式和程序，同時(shí)，也明確了執(zhí)法人員在違法行政后應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和后果。
過(guò)錯(cuò)追究的重點(diǎn)是關(guān)注執(zhí)法工作中的用“權(quán)”過(guò)錯(cuò)，及時(shí)處置不規(guī)范行政的個(gè)案，如失職不作為、違規(guī)亂作為等情況。
二是以績(jī)效考核來(lái)測(cè)量執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)情況。也就是對(duì)權(quán)責(zé)規(guī)范機(jī)制確定的執(zhí)法責(zé)任，進(jìn)行動(dòng)態(tài)量化考核與定期階段量化考核。
具體而言，我們建立了以工作目標(biāo)督查、質(zhì)量體系審核、基礎(chǔ)工作檢查、上級(jí)評(píng)定和同級(jí)評(píng)價(jià)等五項(xiàng)內(nèi)容為主干的績(jī)效指標(biāo)體系，將責(zé)任要求量化成具體的指標(biāo)和分值，分解到各級(jí)部門(mén)和人員，并將績(jī)效結(jié)果作為執(zhí)法人員年度考核的主要依據(jù)。
�。ㄈ┙⒘私逃嘤�(xùn)機(jī)制
創(chuàng)新執(zhí)法管理體制的基礎(chǔ)是隊(duì)伍建設(shè)。執(zhí)法人員的素質(zhì)與能力高低直接影響到行政執(zhí)法的效果，直接關(guān)系到檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的形象。為此，我們對(duì)全局執(zhí)法人員開(kāi)展了系統(tǒng)的、有針對(duì)性的滾動(dòng)式教育培訓(xùn)。
一是以權(quán)責(zé)規(guī)范為主要內(nèi)容，開(kāi)展法制教育。使“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受控、濫權(quán)必追究”及“法無(wú)授權(quán)不得行”等執(zhí)法理念真正深入人心，從思想源頭杜絕濫用權(quán)力和隨意執(zhí)法等現(xiàn)象。
二是以質(zhì)量管理文件為主要內(nèi)容，開(kāi)展針對(duì)性教育。使執(zhí)法人員能夠熟練掌握其崗位必需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，按照規(guī)定的步驟、程序執(zhí)法。
三是以能級(jí)管理教材為主要內(nèi)容，開(kāi)展繼續(xù)教育。使執(zhí)法人員能夠不斷學(xué)習(xí)新的公共知識(shí)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，鞏固已有知識(shí)和技能，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。
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創(chuàng)新執(zhí)法管理體制必須采用科技手段，為此我們整合已有軟件的數(shù)據(jù)，建立起執(zhí)法管理信息化系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)執(zhí)法崗位信息、執(zhí)法人員管理信息、監(jiān)管對(duì)象信息、監(jiān)管工作數(shù)據(jù)的互通互連，為執(zhí)法管理提供便捷、準(zhǔn)確、及時(shí)的數(shù)據(jù)支持。
通過(guò)信息化平臺(tái)，管理者不僅能夠迅速掌握所轄部門(mén)、崗位的總體執(zhí)法情況，還能夠全面了解所轄各級(jí)人員分管工作的具體情況。
比如，就出口產(chǎn)品監(jiān)管工作而言，只需簡(jiǎn)單的操作，各級(jí)管理者就能查詢(xún)到某一時(shí)段其下級(jí)部門(mén)和人員的工作業(yè)績(jī)、執(zhí)法差錯(cuò)，以及某一執(zhí)法人員所分管企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量控制情況，這些企業(yè)出口產(chǎn)品的不合格情況，這些企業(yè)對(duì)執(zhí)法人員的反饋意見(jiàn)等等。而這些信息都會(huì)通過(guò)系統(tǒng)，與執(zhí)法人員的年度考核成績(jī)掛鉤。
作者為北京檢驗(yàn)檢疫局局長(zhǎng)、黨組書(shū)記