新中國60年質(zhì)檢事業(yè)巡禮之四：政府部門推行質(zhì)量管理體系采訪記
2009-09-08 《中國質(zhì)量報》 點擊：次
《中國質(zhì)量報》記者丁瑩
到目前為止，我國已有2000多個政府部門獲得ISO9001質(zhì)量管理體系認證，并在許多地區(qū)取得了實效。遼寧省大連市政府55個委辦局已經(jīng)全部獲得質(zhì)量管理體系認證，成為迄今為止全國副省級城市第一家一次性通過認證最多的政府機關(guān)。2008年，大連市受理各類行政許可事項近150萬件，按期辦結(jié)率達到99%，總體審批時限比上年縮短53%；企業(yè)與政府打交道的時間由過去的年均93天縮短為年均14.6天，處于全國先進水平；社會評價問卷調(diào)查統(tǒng)計顯示，91.4%的調(diào)查對象對機關(guān)工作表示滿意。
施政理念上由“控制”向服務(wù)轉(zhuǎn)變
廣東省江門市政府在導(dǎo)入ISO9000質(zhì)量管理體系工作中認識到，推行這一管理體系可以有效促進政府在施政理念上由“控制”向服務(wù)轉(zhuǎn)變。這是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，即使公務(wù)員在自身角色定位上實現(xiàn)從“官員”到“服務(wù)員”的觀念轉(zhuǎn)變，筑牢“公仆”的思想基礎(chǔ)。ISO9000質(zhì)量管理體系強調(diào)以顧客為關(guān)注焦點，提供顧客滿意的產(chǎn)品。對于政府來說，就是要以服務(wù)對象為關(guān)注焦點，提供服務(wù)對象滿意的服務(wù)。這一理念同樣引起了各地政府部門的關(guān)注。
大連市民政局引導(dǎo)廣大干部職工牢固樹立“民政為民、全心全意”的服務(wù)理念，強化滿足群眾需求的公共服務(wù)意識。他們在全局干部職工中開展了民政對象摸底調(diào)查活動，對22萬名城鄉(xiāng)困難居民、百萬名老年人、近2000個城鄉(xiāng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、近萬名城鄉(xiāng)社區(qū)干部、5000多個社會組織、近300家城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)等各類民政服務(wù)對象及其需求進行全面梳理，并將這些需求與各個工作規(guī)程、制度進行定向?qū)�，明確了基于群眾需求的目標任務(wù)，保證了顧客導(dǎo)向、政策實施和服務(wù)意識的有機融合。
運作機制上由“經(jīng)驗型”向“標準型”轉(zhuǎn)變
政府行政管理中經(jīng)常出現(xiàn)“拍腦袋”現(xiàn)象，這是長期影響政府服務(wù)質(zhì)量和效率的難點。而ISO9000質(zhì)量管理體系強調(diào)管理過程的標準化，對每項工作如何做、做到什么程度，都作了明確規(guī)定，通過標準化、規(guī)范化，有效地消除了過去在管理和服務(wù)上的隨意性，較好地解決“人管人、人管事”的弊端。江門市為了推進簡政提速，明確規(guī)定屬于市職能部門權(quán)限范圍內(nèi)的審批事項辦理不超過5個工作日；審批權(quán)限在省、市有關(guān)部門加具意見直報省的，不超過1個工作日；由市政府辦公室納入ISO管理，進行督查督辦，使市直機關(guān)審批事項辦理期限在法定期限內(nèi)縮短了50％。此外，他們還強調(diào)靈活應(yīng)用ISO標準，鼓勵借助信息化手段，將OA辦公自動化系統(tǒng)建設(shè)與ISO管理有機結(jié)合，不斷優(yōu)化工作流程，提高工作效率，以解決規(guī)范與效率之間的矛盾。
責(zé)任追究上由主體不清向主體明確轉(zhuǎn)變
傳統(tǒng)行政管理中，由于部門職能交叉，經(jīng)常出現(xiàn)互相扯皮的現(xiàn)象，既降低了政府效能，也影響了政府形象。通過導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，從制度安排上解決責(zé)任主體不清晰的問題，確保工作全流程做到“凡事有人負責(zé)、凡事有章可循、凡事有據(jù)可查、凡事有人監(jiān)督”，大大提高了公務(wù)員的責(zé)任意識。
近年來，許多行政機關(guān)紛紛發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟，其中有很多是由于執(zhí)法人員對法定權(quán)限以及行使職權(quán)的程度掌握不準確而造成越權(quán)執(zhí)法或不履行法定職責(zé)。行政機關(guān)既不能亂作為，也不能不作為。因此，北京市藥品監(jiān)督管理局海淀分局在建立ISO9000質(zhì)量管理體系時，首先考慮的，就是在明確法定職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，確保依法履行職能。他們要求分局各部門工作人員對承擔(dān)的26項行政許可事項、5項服務(wù)工作、4項質(zhì)量抽驗工作以及各項行政處罰和日常監(jiān)管工作流程進行認真梳理，找出各部門職能交叉和職能缺位的問題，依法明確部門分工、崗位職責(zé)、工作流程和職能接口，將日常工作以體系文件的形式固化下來。最終，5個業(yè)務(wù)部門承擔(dān)的公共管理工作歸納、匯總成為5個業(yè)務(wù)工作控制程序文件，真正做到“職責(zé)清、情況明、數(shù)字準、程序?qū)?rdquo;。
提高服務(wù)質(zhì)量上由間斷改進模式向持續(xù)改進模式轉(zhuǎn)變
以往政府服務(wù)水平的評價改進模式，可以說是間斷性的，只是通過年度總結(jié)從面上進行整體評估分析。導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，在工作程序中形成了計劃、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的回路，對每個工作過程都進行嚴格跟蹤，對出現(xiàn)的問題立即進行整改，在改進模式上實現(xiàn)從“間斷性”向“持續(xù)性”的轉(zhuǎn)變。江門市房產(chǎn)局不定期收集、調(diào)查顧客意見，針對已發(fā)生的不合格服務(wù)和潛在的問題，改進工作流程，提升服務(wù)質(zhì)量，目前所有房產(chǎn)登記備案項目都在5個工作日內(nèi)辦結(jié)，辦證速度處于全國先進水平，香港房屋署也慕名前來學(xué)習(xí)經(jīng)驗。
公務(wù)員績效考核機制上由年終考核向全程考核轉(zhuǎn)變
導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系，實施目標管理，將績效考核工作量化和日常化，一定程度上克服了以往考核工作一年一次和年終考核重部門輕個人、重結(jié)果輕過程、考核依據(jù)模糊、受感情因素影響較大的問題。江門市府辦制定和完善了《市府辦公室質(zhì)量管理目標管理辦法》、《市府辦公室工作績效考核實施辦法》等制度，重點強化了對16項公共質(zhì)量目標、21項科室目標和各工作人員的工作目標的月度考核、隨機檢查、滿意度測評工作，真正實現(xiàn)了工作的全程評估；并率先試行績效考核結(jié)果與工作人員經(jīng)濟收入掛鉤的制度，通過壓力與激勵并重，提高工作人員積極性，努力避免投訴和工作差錯的發(fā)生，提高了評估的效果。此外，他們還把全程考核、督辦的做法引進了政府考核目標的推進落實上，從今年開始，由監(jiān)察部門對各責(zé)任單位完成考核目標情況實行平時跟蹤、年中初審、年底總評，對未能完成目標任務(wù)的單位提出效能監(jiān)察意見，使效能監(jiān)察貫穿考核目標實施的全過程，推進各責(zé)任單位進一步自我加壓、挖掘潛力、加大工作力度，從而確保各項考核項目按時完成。
在建立質(zhì)量管理體系實踐中的難點和建議
在政府部門推行ISO9000質(zhì)量管理體系過程中會產(chǎn)生一些行政機關(guān)特有的難點，這些難點是由行政機關(guān)工作性質(zhì)的特殊性而產(chǎn)生的，但這些問題會對行政機關(guān)合理地運用標準建立和改進質(zhì)量管理體系產(chǎn)生影響。此外，通過幾年來的工作實踐，各地政府部門也總結(jié)出一些經(jīng)驗，提出了一些建議。
“過程”的識別。正確的識別過程，尤其是區(qū)分直接影響組織工作質(zhì)量的重要過程和一般工作過程，是用過程方法構(gòu)建適合本組織的質(zhì)量管理體系、編寫體系文件的基礎(chǔ)。在行政機關(guān)，由于表面上各部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系不如企業(yè)清晰，工作內(nèi)容也相對瑣碎，加之咨詢機構(gòu)工作人員大多對機關(guān)的工作了解較少，而機關(guān)人員對標準的理解存在不足等因素，給貫標初期過程的識別造成困難。因此，要求咨詢?nèi)藛T必須與機關(guān)工作人員有良好的溝通，彌補雙方的不足，以合理確定必須形成文件的過程。
產(chǎn)品的監(jiān)視和測量的理解。按照對標準的理解，體系文件中有關(guān)“監(jiān)視和測量”的內(nèi)容應(yīng)是最能體現(xiàn)組織質(zhì)量管理體系特點之處之一。可是，目前的實際操作中，針對行政機關(guān)，如何理解“產(chǎn)品的監(jiān)視測量”和“過程的監(jiān)視測量”，在專業(yè)人員中對此問題的解答也不盡相同。因此，如何結(jié)合本單位的實際工作特點來寫好本章節(jié)的內(nèi)容，是非常不易的。
不合格品控制的操作。在企業(yè)，不合格品的判定非常直觀、容易理解，不合格品控制具有較強的操作性。但行政機關(guān)日常工作中的失誤往往不會造成后果，并且可以立即糾正，不需采取措施。對此類不合格是否應(yīng)當(dāng)記錄、誰來記錄、如何記錄、記錄的必要性如何等？這些問題給不合格品控制的具體操作帶來難度。
在ISO質(zhì)量管理體系運行達到預(yù)定目標后，建議將外部審核由第三方審核轉(zhuǎn)由第二方審核。目前江門市市直機關(guān)單位質(zhì)量管理體系外部審核工作都是由第三方（外部獨立的機構(gòu)，具有發(fā)證資質(zhì)的中介機構(gòu)）審核的，優(yōu)點是專業(yè)、公正、獨立，不足是不利于促進各導(dǎo)入單位內(nèi)審員審核水平的主動提高，有依賴性和被動性，同時也增加了各受審核單位費用成本。第二方審核是由組織的相關(guān)方（如顧客）或其他人員以相關(guān)方名義進行，由市ISO辦統(tǒng)一從各單位抽調(diào)部分內(nèi)審員，組成審核組，每年定期對各導(dǎo)入單位開展外部審核，有利于各導(dǎo)入單位管理的交流和促進各導(dǎo)入單位內(nèi)審員審核水平的提高，市ISO辦能直接掌握具體情況，結(jié)合實際有針對性進行持續(xù)改進。
建議盡快出臺政府機關(guān)導(dǎo)入ISO質(zhì)量管理體系的國家標準。我國于2008年12月30日批準發(fā)布GB/T19001—2008版標準，2009年3月1日正式實施，ISO2001：2008《質(zhì)量體系要求》是用于審核和第三方認證的唯一標準，也是各行政機關(guān)、黨群部門導(dǎo)入的標準，但由于該標準中專業(yè)術(shù)語較強，各行政機關(guān)、黨群部門在導(dǎo)入時要聘請ISO顧問公司將有關(guān)術(shù)語轉(zhuǎn)化為行政機關(guān)用語方能實施，由于各ISO顧問公司業(yè)務(wù)標準和水平不統(tǒng)一，容易造成理解上的偏差，不利于行政機關(guān)深入理解和實際運用ISO專業(yè)知識，因此，建議國家盡快出臺專門符合行政機關(guān)、黨群部門的ISO2001：2008《質(zhì)量體系要求》或相關(guān)指南。
建議研究探索將現(xiàn)代計算機技術(shù)和ISO管理有機結(jié)合，運用現(xiàn)代科技和先進的管理理念，以人為本，在技術(shù)操作層面進一步提高機關(guān)工作效率，服務(wù)質(zhì)量和管理水平。
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