關(guān)于建立以“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，誰監(jiān)管、誰辦單”為責(zé)任權(quán)屬劃分原則的接訴即辦派單辦單制度的建議
2022-07-26 13675次
文/姚國峰（北京市西城區(qū)市場監(jiān)管局）
近年來，隨著消費(fèi)需求多元化和消費(fèi)供給新業(yè)態(tài)的發(fā)展，涉市場監(jiān)管領(lǐng)域12345投訴舉報(bào)日趨增多，以北京市西城區(qū)市場監(jiān)管局為例，每個(gè)接訴即辦周期工單量都在1000+。從訴求涉及的市場主體監(jiān)管責(zé)任權(quán)屬角度看，很多并非市場監(jiān)管部門主責(zé)范圍，僅因訴求涉及企業(yè)、消費(fèi)、退費(fèi)等，就被分派到了市場監(jiān)管部門。在一定程度上，泛化了市場監(jiān)管部門的消保維權(quán)職能，其結(jié)果就是工單量的持續(xù)增加，“小馬拉大車”，不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付，還埋下“小馬背大鍋”的履職隱患。
筆者認(rèn)為，造成目前市場監(jiān)管部門訴求量高的原因既有外在環(huán)境因素，也有公眾對市場監(jiān)管部門權(quán)屬關(guān)系的認(rèn)知不夠透徹、各級(jí)政府熱線中心派單不精準(zhǔn)的因素。
首先，從市場屬性看，是指商品交換領(lǐng)域的一種買賣關(guān)系，是一個(gè)涉及眾多不特定個(gè)人在購買商品或接受服務(wù)過程中與眾多不特定企業(yè)產(chǎn)生的各種關(guān)系的總和。這個(gè)市場是包含了幾乎所有經(jīng)營主體以及所有經(jīng)營行為的一個(gè)“大市場”的概念（沒有交易行為或不提供服務(wù)的“空殼”企業(yè)是不存在的）。在這樣的認(rèn)知下，消費(fèi)者與經(jīng)營主體有了糾紛，向市場監(jiān)管部門投訴，理論上無可厚非。但事實(shí)上，相對于沒有邊界條件的“大市場”概念，市場監(jiān)管部門主責(zé)監(jiān)管的“市場”涵蓋的主體是有特定邊界、特定條件的。無論是主責(zé)監(jiān)管的范圍還是數(shù)量，都要比“大市場”所對應(yīng)的主體小得多，此“市場”非彼“市場”，把對“大市場”涵蓋主體的訴求投進(jìn)“小市場”的筐，勢必造成市場監(jiān)管部門訴求量的升高。
其次，從市場監(jiān)管部門的職能看：按照國務(wù)院有關(guān)法律法規(guī)和“三定”方案要求，市場監(jiān)管部門是企業(yè)監(jiān)管的“兜底部門”，或者說是實(shí)施綜合監(jiān)管的部門，這也是機(jī)構(gòu)調(diào)整合并后把名稱定為“國家市場監(jiān)督管理總局”的原因所在，其他的專門監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管部門的名稱大多直接指明了職能導(dǎo)向，如衛(wèi)生健康委、教育部等，涉及這些行業(yè)的企業(yè)，即便有營業(yè)執(zhí)照，監(jiān)管主責(zé)也不在市場監(jiān)管部門。由此也可以看出，市場監(jiān)管部門主要是對不需要審批、不需要備案的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，對沒有主管部門的企業(yè)進(jìn)行兜底監(jiān)管。但把市場監(jiān)管部門有前提條件的有限監(jiān)管責(zé)任臆想為對所有經(jīng)營主體都主責(zé)監(jiān)管的無限責(zé)任，僅以某個(gè)投訴涉企業(yè)、消費(fèi)、退費(fèi)，就把工單派給市場監(jiān)管部門，勢必造成派單精準(zhǔn)度大打折扣。比如，裝修質(zhì)量類訴求、話費(fèi)充值類訴求，雖然反映的問題也是消費(fèi)維權(quán)，但解決訴求的主責(zé)部門顯然不是市場監(jiān)管部門，而是住建或工信等行業(yè)主管部門。再比如，消費(fèi)者辦理了美容美發(fā)卡后的退卡訴求，雖然美容美發(fā)店需要衛(wèi)生部門審批，但由于單用途預(yù)付卡主管部門在商務(wù)部，所以解決退卡訴求的主責(zé)部門是商務(wù)部門。在此情況下，無論是給市場監(jiān)管部門單獨(dú)派單，還是要求市場監(jiān)管部門協(xié)同辦理，都是責(zé)任主體認(rèn)定上的本末倒置。
第三，從發(fā)展趨勢看：一方面，市場監(jiān)管部門的消保調(diào)解職能主要是“脫胎”于原工商部門的消保維權(quán)職能，更多是針對原始意義上的缺斤短兩、質(zhì)量好壞等最樸素、最基本消費(fèi)訴求的調(diào)解，解決新興消費(fèi)領(lǐng)域的消費(fèi)糾紛顯得力不從心，會(huì)在一定程度造成工單積壓；另一方面，因違法成本低，打擊力度小，職業(yè)訴、惡意訴、反復(fù)訴屢見不鮮、屢禁不止，已占到每個(gè)周期訴求量的約四分之一，甚至更高比重。一定程度上，各級(jí)市場監(jiān)管部門接訴即辦“三率”成績的好壞，不但取決于工作人員的辦單力度和能力，也取決于職業(yè)訴求人、惡意訴求人的投訴量，此類人群惡訴電話少，“三率”就高一些，反之，就會(huì)拉低成績。
鑒于此，筆者認(rèn)為，從避免市場監(jiān)管部門職能“泛化”和接訴即辦工作專業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化的角度出發(fā)，建立以“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，誰監(jiān)管、誰辦單”為責(zé)任權(quán)屬劃分原則的接訴即辦派單辦單制度勢在必行。
對此，筆者有如下建議：
一是企業(yè)監(jiān)管職責(zé)法定是國務(wù)院的一貫原則要求�！秶鴦�(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見》（國辦發(fā)【2015】62號(hào)）規(guī)定：堅(jiān)持職責(zé)法定、依法行政，誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管，按照法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定，厘清各部門市場監(jiān)管職責(zé)，推進(jìn)市場監(jiān)管法制化、制度化、規(guī)范化、程序化；《國務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（國辦發(fā)【2021】7號(hào)）規(guī)定：按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，堅(jiān)決糾正“以批代管”、“不批不管”問題，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。直接取消審批、審批改備案的，由原審批部門依法承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)的，由審批部門負(fù)責(zé)依法監(jiān)管持證經(jīng)營企業(yè)、查處無證經(jīng)營行為；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實(shí)施行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》（國辦發(fā)【2022】2號(hào)）規(guī)定：嚴(yán)格按照法律法規(guī)和“三定”規(guī)定，確定監(jiān)管主體；法律法規(guī)和“三定”未明確監(jiān)管職責(zé)的，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，確定監(jiān)管主體。
二是“誰監(jiān)管、誰辦單”是“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的題中應(yīng)有之義。“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”是區(qū)分行政管理部門企業(yè)監(jiān)管責(zé)任的主要原則和依據(jù)，消費(fèi)糾紛反映的是企業(yè)違法經(jīng)營、侵害消費(fèi)者權(quán)益的問題，監(jiān)管主責(zé)部門根據(jù)訴求依法調(diào)解、依法查處商家的違法行為，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益理所應(yīng)當(dāng)、法所應(yīng)當(dāng)。
三是“誰監(jiān)管、誰辦單”有利于提升辦單效率。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，涉房屋、汽車，保險(xiǎn)、理財(cái)?shù)却蠹箢~消費(fèi)，以及涉積分、網(wǎng)絡(luò)、通信、體驗(yàn)等新型消費(fèi)越來越多，這類消費(fèi)糾紛的解決都有賴于專業(yè)部門和專業(yè)隊(duì)伍，只有派單給他們才能促成訴求的快速解決，達(dá)到接訴即辦的時(shí)效性要求。
此外，隨著社會(huì)的發(fā)展，對“消費(fèi)者”這一概念的分類也應(yīng)越來越細(xì)致，有利于強(qiáng)化經(jīng)營主體更好擔(dān)負(fù)起解決消費(fèi)糾紛的職責(zé)。比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》、《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》等法律法規(guī)，就明確提出了“金融消費(fèi)者”這一概念，并明確了金融部門處理此類糾紛的程序辦法、責(zé)任區(qū)分、機(jī)制保障等。我國市場經(jīng)濟(jì)成熟度的提高，更加細(xì)致地區(qū)分消費(fèi)者類型，以此增強(qiáng)和促進(jìn)相關(guān)主管主責(zé)部門在維護(hù)本行業(yè)消費(fèi)糾紛的處理機(jī)制，也能很大程度分流進(jìn)入非主責(zé)部門的訴求工單。
同時(shí)，針對惡意訴、反復(fù)訴的問題，要在發(fā)揮各級(jí)服務(wù)熱線關(guān)閘分流作用、提高工單派發(fā)精準(zhǔn)性的基礎(chǔ)上，建立政府部門更高層面的專班協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步加大打擊懲治力度。
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