【案情】
遼寧省沈陽(yáng)市某食品企業(yè)正在申辦食品生產(chǎn)許可證，并已通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)審核，處于待發(fā)證階段。但該企業(yè)急于生產(chǎn)，在產(chǎn)品包裝上打印了其他食品企業(yè)證號(hào)，共生產(chǎn)產(chǎn)品120件，貨值12000元，未銷售，被某區(qū)分局執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)負(fù)責(zé)人主動(dòng)檢討、配合辦案。
【審理】
在案審會(huì)上，辦案人員結(jié)合案情，依據(jù)《食品安全法》第八十四條和《行政處罰法》第二十七條的有關(guān)從輕或減輕處罰的規(guī)定，提出了初步處理意見(jiàn)：1．處貨值金額三倍罰款；2．沒(méi)收生產(chǎn)的產(chǎn)品；3．沒(méi)收生產(chǎn)設(shè)備。因未銷售，無(wú)違法所得。
案審人員對(duì)認(rèn)定該企業(yè)無(wú)證生產(chǎn)均無(wú)意見(jiàn)，但對(duì)處貨值金額三倍罰款和沒(méi)收生產(chǎn)設(shè)備有不同意見(jiàn)。
1．對(duì)罰款的不同意見(jiàn)。
意見(jiàn)一：無(wú)證生產(chǎn)，按《食品安全法》第八十四條規(guī)定，應(yīng)處貨值金額五倍到十倍罰款。處貨值金額三倍罰款，違反《食品安全法》規(guī)定，突破了法定裁量范圍，同時(shí)違反了《行政處罰法》第五十五條第一款、第二項(xiàng)規(guī)定，屬行政機(jī)關(guān)擅自改變行政處罰種類和幅度行為。
意見(jiàn)二：實(shí)施行政處罰機(jī)關(guān)可依據(jù)《行政處罰法》第二十七條列舉的情形，作出從輕處罰或減輕處罰。就本案而言，可以作出貨值金額三倍的罰款。
2．是否沒(méi)收設(shè)備的不同意見(jiàn)
意見(jiàn)一：應(yīng)當(dāng)沒(méi)收。因?yàn)椤妒称钒踩ā返诎耸臈l明確規(guī)定，無(wú)證生產(chǎn)的要沒(méi)收違法所得、違法生產(chǎn)的食品和用于違法者生產(chǎn)的工具、設(shè)備原料等物品，這是違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法律。特別是《食品安全法》剛剛實(shí)施，應(yīng)體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性。
意見(jiàn)二：不應(yīng)當(dāng)沒(méi)收。因?yàn)樵撈髽I(yè)已通過(guò)了現(xiàn)場(chǎng)審核驗(yàn)收，馬上就要獲得許可證，取得合法生產(chǎn)資格。生產(chǎn)設(shè)備是該企業(yè)的合法財(cái)產(chǎn)，而且今后將用于合法生產(chǎn)�！妒称钒踩ā分幸�(guī)定沒(méi)收工具和設(shè)備的立法本意，應(yīng)是防止不法生產(chǎn)行為的繼續(xù)。
【評(píng)析】
筆者認(rèn)為，該案爭(zhēng)議的核心問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是如理解和適用《行政處罰法》第八條、第二十七條和第五十五條的問(wèn)題。下面結(jié)合案例進(jìn)行探討：
辯析“罰幅” 及“罰種”性質(zhì)
為闡明問(wèn)題，現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)的立法現(xiàn)象為主要的思維基礎(chǔ)，對(duì)《行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類進(jìn)行辯析。按是否有處罰幅度變化，可將該法第八條列舉的六種（第七種為“兜底”規(guī)定）處罰（簡(jiǎn)稱“罰種”）分成如下兩類：，
（一）可設(shè)“罰幅”的處罰種類：
1．罰款。法律、法規(guī)在罰款幅度的設(shè)定上一般是按違法貨值、違法所得的倍數(shù)或直接規(guī)定一個(gè)絕對(duì)數(shù)期間，給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)選擇范圍。罰款，體現(xiàn)懲罰性，旨在預(yù)防和減少社會(huì)違法現(xiàn)象。
2．拘留。主要用于社會(huì)治安秩序類行政管理的處罰種類。《治安處罰法》規(guī)定行政拘留為1日以上、15日以下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)違法者的具體情形，確定拘留時(shí)間。
（二）沒(méi)設(shè)或不能設(shè)“罰幅”的處罰種類：
1．警告。屬申戒性質(zhì)，只有語(yǔ)言措辭的嚴(yán)厲與否，不能設(shè)罰幅。
2．沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物。沒(méi)收違法所得和非法財(cái)物，是國(guó)家法律對(duì)違法行為的基本否定。國(guó)家不允許違法行為和非法財(cái)物以任何形式和狀態(tài)存在，不能設(shè)罰幅，也不存在“從輕”、“減輕”問(wèn)題。
本案中，違法生產(chǎn)的產(chǎn)品屬違法行為生成物，屬非法財(cái)物，應(yīng)予以沒(méi)收。但經(jīng)“沒(méi)收”這一法定程序后，對(duì)合格的產(chǎn)品可進(jìn)行合法化處理。
3．責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)。停產(chǎn)、停業(yè)存在時(shí)間長(zhǎng)短（幅度的一種）問(wèn)題，但《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)行政類法規(guī)普遍沒(méi)有設(shè)定“責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)”時(shí)間。目前這一處罰種類的作用主要體現(xiàn)其措施性，而非處罰性，目的是讓違法者改正違法狀態(tài)，屬于非嚴(yán)格意義上的處罰種類。
4．暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。分兩種情況：
（1）吊銷證、照。吊銷證、照是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違法者以往獲得的法律資格的徹底否定，是定性行為，不存在幅度問(wèn)題。
（2）暫扣證、照。暫扣證、照是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違法者以往獲得的法律資格的暫時(shí)性限制，存在時(shí)間長(zhǎng)短（幅度一種）問(wèn)題，但現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)普遍沒(méi)有設(shè)定暫扣證、照的期間。目前這一處罰種類的作用主要體現(xiàn)其措施性，而非處罰性，目的是讓違法者改變違法狀態(tài)，屬非嚴(yán)格意義上的處罰種類。
但《交通法》已將暫扣駕照規(guī)定了期間，明確規(guī)定為處罰種類。人們常稱暫扣駕照為“吊扣”，體現(xiàn)了暫扣駕照這一行政行為的處罰性。
另外，《行政處罰法》第八條規(guī)定了七種行政處罰，列舉了六種，第七種為“兜底”性規(guī)定。本案中沒(méi)收生產(chǎn)設(shè)備屬該法中規(guī)定的第七種處罰種類。
辯析“從輕”和“減輕”處罰
《行政處罰法》第二十七條，對(duì)應(yīng)當(dāng)“從輕”或“減輕”情形進(jìn)行了一并規(guī)定。
（一）“從輕”處罰，分三種：
1．“罰種”從輕。指行政機(jī)關(guān)對(duì)所適用的實(shí)體法（或稱具體法）設(shè)定的“可并處”、“或者”等罰種的擇輕選擇，是法定范圍內(nèi)的罰種裁量。
2．“罰幅”從輕。應(yīng)是選擇較低的處罰幅度。“罰幅”從輕只能適用有處罰幅度的處罰種類。目前，行政經(jīng)濟(jì)類處罰種類中，有“罰幅”的處罰主要是罰款。
3．“罰種”、“罰幅”雙從輕。在決定行政處罰時(shí)，“罰種”從輕和“罰幅”從輕同時(shí)并用。
“從輕”處罰的特征是行政機(jī)關(guān)在所適用的實(shí)體法設(shè)定的“罰種”和“罰幅”范圍內(nèi)裁量。
（二）“減輕”處罰，分三種：
1．“罰種”減輕。是行政機(jī)關(guān)將所適用的實(shí)體法設(shè)定的兩種以上的“罰種”，減掉一種或兩種。案例中，對(duì)生產(chǎn)設(shè)備不予沒(méi)收就是“罰種”的減輕。
2．“罰幅”減輕。是行政機(jī)關(guān)在所適用的實(shí)體法設(shè)定的處罰幅度以下做出處罰決定。
3．“罰種”、“罰幅”雙減輕。“罰種”減輕和“罰幅”減輕同時(shí)并用。案例中，如果不沒(méi)收生產(chǎn)設(shè)備、并決定處貨值三倍的罰款，就是“罰種”和“罰幅”雙減輕。
“減輕”處罰的特征是行政機(jī)關(guān)突破所適用的實(shí)體法在“罰種”和“罰幅”上的限定，按“過(guò)罰相當(dāng)”的原則，對(duì)相對(duì)人適當(dāng)處罰。
辯析“第二十七條”的適用
對(duì)《行政處罰法》第二十七條如何適用，實(shí)際工作中存在不同觀點(diǎn)。
觀點(diǎn)一：《行政處罰法》第二十七條、第一款列舉的一、二、三項(xiàng)從輕或減輕處罰情形，可以直接用于個(gè)案。
主要理由：《行政處罰法》是規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政處罰行為的基本法，效力及于行政處罰時(shí)所適用的實(shí)體法。
觀點(diǎn)二：《行政處罰法》第二十七條給予從輕或減輕處罰規(guī)定，不能直接用于個(gè)案。
主要理由：《行政處罰法》是程序法，不能直接適用確定實(shí)體性權(quán)利義務(wù)。而且“第二十七條”表述的“依法從輕或減輕處罰”中的“法”不是指“本法”，而是指行政處罰時(shí)所適用的實(shí)體法。
筆者認(rèn)為：實(shí)體法中有程序性的權(quán)利（職權(quán)）和義務(wù)（職責(zé)）的規(guī)范，程序法中也有實(shí)體性的權(quán)利（職權(quán)）和義務(wù)（職責(zé)）的規(guī)范，這是客觀的普遍存在的法律現(xiàn)象�！缎姓幜P法》第二十七條這一法律規(guī)范既體現(xiàn)了程序性、又體現(xiàn)了實(shí)體性。程序性主要表現(xiàn)在“依法從輕或減輕”中“依法”的法律適用的指引上，實(shí)體性表現(xiàn)在第一款列舉的一、二、三項(xiàng)情形上（相當(dāng)于《刑事訴訟法》第十五條對(duì)不追究刑事責(zé)任規(guī)定的情形一樣，程序法對(duì)實(shí)體性規(guī)范進(jìn)行規(guī)定），行政機(jī)關(guān)在所適用的具體法沒(méi)有從輕、減輕情形規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》第二十七條第一款一、二、三項(xiàng)的規(guī)定，確定對(duì)行政相對(duì)人給予從輕或減輕處罰。但需要注意的是：決定“減輕”處罰時(shí)，會(huì)出現(xiàn)突破所適用的實(shí)體法給定的裁量范圍，同時(shí)涉嫌違反《行政處罰法》第五十五條第一款、第二項(xiàng)規(guī)定的問(wèn)題。
《治安處罰法》對(duì)從輕、減輕情形進(jìn)行了具體規(guī)定。但目前經(jīng)濟(jì)類行政法規(guī)普遍沒(méi)有對(duì)從輕或減輕情形規(guī)定，那么行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行這些法律、法規(guī)時(shí)就不能做從輕或減輕處理嗎？顯然不是。
實(shí)際工作中，人們對(duì)行政處罰的從輕、減輕問(wèn)題不僅在法律適用上、同時(shí)在實(shí)質(zhì)內(nèi)容的理解上普遍存在不同的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)。本文中關(guān)于“罰種”、“罰幅”和“從輕”、“減輕”的辯析完全是個(gè)人觀點(diǎn)。“減輕”是否可去掉法定罰種、是否可在法定罰款幅度以下處罰？筆者認(rèn)為可以，我們可以參照《刑法》理解這一問(wèn)題�！缎谭ā分贫ǖ�“正式性”要強(qiáng)于其他法律，《刑法》設(shè)定的處罰種類也是最嚴(yán)厲的，但《刑法》在量刑上同樣給定了審判機(jī)關(guān)在法定刑以下的裁判權(quán)（但要逐級(jí)上報(bào)至最高法核準(zhǔn)）。
隨著《食品安全法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理規(guī)定》等近期頒布實(shí)施的新法規(guī)普遍提高罰款幅度和增加處罰種類，處5萬(wàn)元罰款已是一些法規(guī)的起罰點(diǎn)，以往我們更多強(qiáng)調(diào)的是法律、法規(guī)設(shè)定的處罰力度不夠，而如今，如何規(guī)范從輕、減輕行政處罰是當(dāng)前基層執(zhí)法工作亟待解決的問(wèn)題。立法部門和有關(guān)權(quán)威部門應(yīng)對(duì)行政處罰中的從輕、減輕的法律適用和有關(guān)條款進(jìn)一步解釋明確。
筆者總的觀點(diǎn)是：行政機(jī)關(guān)在實(shí)施處罰時(shí)可以依據(jù)《行政處罰法》第二十七條第一款、第一、二、三項(xiàng)列舉的情形做出從輕或減輕處罰的決定；但做出“減輕”處罰決定時(shí)，應(yīng)報(bào)上一級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)（仿照刑法的相關(guān)規(guī)定）。上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立“減輕”處罰核準(zhǔn)制度，以體現(xiàn)適用法律的嚴(yán)肅性和權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，這一做法符合行政處罰法第五十五條的立法要求，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)、有義務(wù)規(guī)范下級(jí)機(jī)關(guān)的工作行為。
（作者單位：遼寧省沈陽(yáng)市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）
■文/王繼昌
